Про результати вивчення та узагальнення судової практики вирішення господарськими судами спорів, пов’язаних з охороною навколишнього природного середовища (частина третя)

III. Висновки та пропозиції

     За результатами проведеного узагальнення слід дійти висновку, що судова практика застосування норм, які регулюють відносини, пов’язані із застосуванням законодавства у сфері навколишнього природного середовища, загалом, є правильною та однаковою.

     Разом з тим, у ході здійснення даного узагальнення виявлено проблемні питання застосування норм процесуального права при вирішенні цієї категорії спорів, зокрема щодо: визначення підвідомчості справ даної категорії спорів; можливості звернення прокурора з позовом в інтересах держави в особі органів місцевого самоврядування про стягнення заподіяної навколишньому природному середовищу шкоди; визначення належного відповідача у спорах.

     У судовій практиці розгляду такої категорії спорів мали місце і дещо різні підходи до вирішення, зокрема, спорів про стягнення шкоди, заподіяної внаслідок самовільного надрокористування, що зумовлено відсутністю методики визначення такої шкоди.

     Беручи активну участь у роботі з вивчення та узагальнення судової практики з цього питання, господарські суди вносили пропозиції, спрямовані на формування єдиної практики, а також на усунення недоліків та розбіжностей при вирішенні спорів, пов’язаних з охороною навколишнього природного середовища.

     Серед поданих господарськими судами пропозицій заслуговують на увагу такі.

1. При вирішенні даної категорії спорів необхідно розмежовувати поняття “збитки” і “шкода”. В окремих випадках позивач у позові при визначенні категорії стягуваної суми в описовій частині позову зазначає про завдану природному середовищу шкоду (сума шкоди розраховується на підставі відповідної методики), а в резолютивній частині позову заявляються вимоги про стягнення збитків.

     Зазначене пов’язане з різною термінологією у нормативних актах.

     Стаття 1166 Цивільного кодексу України не містить визначення шкоди, а стаття 22 цього ж Кодексу передбачає відшкодування шкоди в натурі або відшкодування збитків (за умови їх  доведення). У спеціальному законодавстві про охорону навколишнього природного середовища ці поняття підміняються, що є основною проблемою при розгляді цієї категорії спорів.

     Загальні підстави цивільно-правової відповідальності за заподіяння шкоди навколишньому природному середовищу передбачені статтями 1166 та 1187 Цивільного кодексу України.

     Статтею 20 Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища” до компетенції спеціально уповноваженого органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів віднесено подання позовів про відшкодування збитків і втрат, заподіяних у результаті порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

     Також по-різному визначається дана категорія збитків (шкоди) у  відповідних методиках розрахунку їх розміру. Наприклад, методики, затверджені наказом Мінохоронприроди N 37 від 18.05.95 та наказом N 38 від 18.05.95, визначають дану категорію належних до відшкодування сум як збитки, в той час як за Методикою, затвердженою наказом Мінохоронприроди N 171 від 27.10.97, ці платежі визначені як шкода. Як збитки дану категорію платежів визначено в статті 111 Водного кодексу України, статті 67 Кодексу України про надра. Як шкода ці платежі визначені в статті 34 Закону України “Про охорону атмосферного повітря”, статті 43 Закону України “Про відходи”, статті 107 Лісового кодексу України.

2. При вирішенні питання щодо права органів місцевого самоврядування заявляти позови про відшкодування завданої навколишньому середовищу шкоди пропонуємо виходити з такого.

     За статтею 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об’єктами права власності українського народу. Від імені українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Зазначені положення також містяться в статті 324 Цивільного кодексу України.

     Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представлять відповідні територіальні громади та   здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами (стаття 10 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”).

     Природні ресурси, які перебувають у власності територіальних громад, є складовою частиною матеріальної і фінансової основи місцевого самоврядування (стаття 142 Конституції України). Територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності, зокрема, на землю та  природні ресурси (стаття 60 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”).

     Відповідно до статті 33 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: визначення в установленому порядку розмірів відшкодувань підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності за забруднення довкілля та інші екологічні збитки; здійснення контролю за додержанням земельного та природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель, природних ресурсів загальнодержавного та місцевого значення, відтворенням лісів.

     Статтею 15 Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища” визначено, що місцеві ради несуть відповідальність за стан навколишнього природного середовища на своїй території і в межах своєї компетенції здійснюють контроль за додержанням законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

     Права місцевого самоврядування захищаються в судовому порядку (стаття 145 Конституції України).

     Таким чином, органи місцевого самоврядування мають право звернення до суду з позовами про відшкодування шкоди (збитків), спричиненої навколишньому природному середовищу на їх території.

     Крім того, при розгляді справ даної категорії за позовами органів місцевого самоврядування доцільно залучати як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, відповідні органи, що здійснюють державний контроль за додержанням вимог природоохоронного законодавства, виходячи з такого.

     Акти про спричинену шкоду, складені місцевими радами за участю не уповноважених законодавством на встановлення таких обставин осіб, не можуть бути прийняті судом як належний доказ факту спричинення шкоди по даній категорії справ, оскільки нормативними актами чітко визначено, що такі факти встановлюються відповідними посадовими особами Державного управління екології та природних ресурсів чи посадовими особами інших уповноважених державних органів. Так:

     – факт наднормативного викиду забруднюючих речовин в атмосферне повітря встановлюється спеціалістами Державної екологічної інспекції Мінекобезпеки України при перевірці підприємств шляхом інструментальних методів контролю; розрахунковими методами (пункт 5.4 Методики розрахунку розмірів відшкодування збитків, які заподіяні державі в результаті наднормативних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря, затвердженої наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України N 38 від 18.05.95);

     – факти скиду зворотних вод та забруднюючих речовин, а також погіршення якості води водного об’єкта встановлюються інспекторами інспекційних підрозділів органів Мінекоресурсів, громадськими інспекторами з охорони довкілля на основі спеціальних досліджень, результатів відомчого, державного лабораторного контролю або візуально, з оформленням актів та протоколів встановленої органами Мінекоресурсів форми (пункт 4.7 Методики розрахунку розмірів відшкодування збитків, заподіяних державі внаслідок порушення законодавства про охорону та раціональне використання водних ресурсів, затвердженої наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України від 18.05.95 N 37).

     – факти забруднення (засмічення) земель встановлюються уповноваженими особами, які здійснюють державний контроль за додержанням вимог природоохоронного законодавства шляхом оформлення актів перевірок, протоколів про адміністративне правопорушення та інших матеріалів, що підтверджують факт забруднення та засмічення земель (пункт 3.3 Методики визначення розмірів шкоди, зумовленої забрудненням і засміченням земельних ресурсів через порушення природоохоронного законодавства, затвердженої наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища 27.10.97 N 171 (у редакції наказу Мінприроди від 04.04.2007 N 149).

3. При вирішенні питання, чи є відповідна місцева рада належним відповідачем у спорах про відшкодування шкоди, заподіяної порушенням законодавства про відходи, у випадках, коли на території, підвідомчій цій раді, встановлено факт забруднення невстановленими особами, пропонуємо виходити з такого.

     Відповідно до статті 12 Закону України “Про відходи” відходи, що не мають власника або власник яких невідомий, вважаються безхазяйними. Порядок виявлення та обліку безхазяйних відходів визначається Кабінетом Міністрів України.

     Постановою Кабінету Міністрів України N 1217 від 03.08.98 затверджено Порядок виявлення та обліку безхазяйних відходів. Відповідно до зазначеного Порядку підставами для здійснення процедур виявлення відходів та наступного їх обліку також можуть бути заяви (повідомлення) громадян, підприємств, установ та організацій, засобів масової інформації, результати штатних інспекційних перевірок органів Мінекоресурсів на місцях, санітарно-епідеміологічної служби, органів місцевого самоврядування тощо.

     Заяви (повідомлення) про факти виявлення відходів розглядаються на черговому (позачерговому) засіданні постійно діючої комісії з питань поводження з безхазяйними відходами.

     Комісія визначає кількість, склад, властивості, вартість відходів, ступінь їх небезпечності для навколишнього природного середовища і здоров’я людини та вживає заходів! до визначення власника відходів.

     У разі необхідності для визначення власника відходів та їх оцінки можуть залучатися правоохоронні органи, відповідні спеціалісти та експерти.

     За результатами своєї роботи комісія складає акт, який передається до місцевої державної адміністрації чи органу місцевого самоврядування для вирішення питання про подальше поводження з відходами.

     На підставі акта комісії місцеві державні адміністрації або органи місцевого самоврядування приймають рішення щодо подальшого поводження з відходами та в разі необхідності порушують справу про притягнення до відповідальності осіб, винних у порушенні законодавства про відходи, та відшкодування заподіяної шкоди.

     У разі визначення власника відходів він несе повну відповідальність за недодержання умов поводження з ними та незапобігання негативному впливу відходів на навколишнє природне середовище відповідно до положень Закону України “Про відходи”.

     Частиною другою статті дев’ятої Закону України “Про відходи” передбачено, що територіальні громади є власниками відходів, що утворюються на об’єктах комунальної власності чи знаходяться на їх території і не мають власника або власник яких невідомий (безхазяйні відходи).

     Статтею 55 Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища” встановлено обов’язок суб’єктів права власності на відходи вживати ефективних заходів для зменшення обсягів утворення відходів, а також для їх утилізації, знешкодження або розміщення.

     За статтею 12 Закону України “Про відходи” визначення режиму використання безхазяйних відходів покладається на   місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, якщо інше не передбачено законом.

     Місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування ведуть облік безхазяйних відходів і несуть відповідальність за комплексне використання таких відходів, додержання умов поводження з ними та запобігання їх негативному впливу на навколишнє природне середовище і здоров’я людей.

     Частиною третьою статті 22 Закону України “Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення” визначено, що органи виконавчої влади, місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації та громадяни зобов’язані утримувати надані в користування чи належні їм на праві власності земельні ділянки і території відповідно до вимог санітарних норм.

     До обов’язків органів місцевого самоврядування у сфері поводження з відходами віднесено забезпечення ліквідації несанкціонованих і неконтрольованих звалищ відходів (п. “и” ч. 1 ст. 21 Закону України “Про відходи”).

     Пунктом “є” частини 1 статті 19 Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища” визначено, що виконавчі та розпорядчі органи місцевих рад у галузі охорони навколишнього природного середовища в межах своєї компетенції організують збір, переробку, утилізацію і захоронення відходів на своїй території.

     Статтею 15 Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища” визначено, що місцеві ради несуть відповідальність за стан навколишнього природного середовища на своїй території і в межах своєї компетенції.

     Пунктом “а” частини 1 статті 42 Закону України “Про відходи” передбачено, що особи, винні в порушенні законодавства про відходи, несуть цивільну відповідальність за порушення встановленого порядку поводження з відходами, що призвело або може призвести до забруднення навколишнього природного середовища, прямого чи опосередкованого шкідливого впливу на здоров’я людини та економічних збитків.

     Підприємства, установи, організації та громадяни України, а також іноземні юридичні та фізичні особи та особи без громадянства зобов’язані відшкодувати шкоду, заподіяну ними внаслідок порушення законодавства про відходи, в порядку і розмірах, встановлених законодавством України (стаття 43 Закону України “Про відходи”).

     Таким чином, органи місцевого самоврядування можуть бути відповідачами по справах даної категорії в разі порушення ними вищевказаних законодавчих актів.

4. При розгляді спорів щодо відшкодування шкоди, заподіяної порушенням вимог лісового законодавства, у випадках, коли контролюючими органами при проведенні перевірок дотримання природоохоронного законодавства на території, підвідомчій лісовому господарству, встановлювався факт правопорушення, вчиненого невстановленими особами, необхідно враховувати таке.

     Судова практика свідчить, що позови пред’являлися до лісових господарств та при вирішенні спорів застосовувалися приписи Лісового кодексу України в редакції, що діяла до введення в дію Закону України “Про внесення змін до Лісового кодексу України” N 3404-IV від 08.02.2006, яким Лісовий кодекс України було викладено в іншій редакції.

     Чинним на теперішній час Лісовим кодексом України, а саме статтею 19, передбачено, що постійні лісокористувачі зобов’язані: забезпечувати охорону, захист, відтворення, підвищення продуктивності лісових насаджень; дотримуватися правил і норм використання лісових ресурсів; вести лісове господарство на основі матеріалів лісовпорядкування, здійснювати використання лісових ресурсів способами, які забезпечують збереження оздоровчих і захисних властивостей лісів, а  також створюють сприятливі умови для їх охорони, захисту та відтворення. Тимчасові ж лісокористувачі згідно із статтею 20 цього Кодексу повинні, зокрема, дотримуватися встановленого законодавством режиму використання земель.

     Стаття 64 Лісового кодексу України визначає, що підприємства, установи, організації і громадяни здійснюють ведення лісового господарства з урахуванням господарського призначення лісів, природних умов і зобов’язані забезпечувати посилення водоохоронних, захисних, кліматорегулюючих, санітарно-гігієнічних, оздоровчих та інших корисних властивостей лісів з метою поліпшення навколишнього природного середовища та охорони здоров’я людей.

     У статті 94 Лісового кодексу України зазначається коло осіб, які здійснюють державний контроль за охороною, захистом, використанням та відтворенням лісів.

     Статтею 107 Кодексу  на підприємства, установи, організації і громадян покладено відповідальність за шкоду, заподіяну ними лісу внаслідок порушення лісового законодавства.