Сценарій прискорення суспільного розвитку
Ігор КОЛІУШКО,
голова правління
Центру політико-правових реформ
Усі роки нашої незалежності ми мали робити все те, про що тут буде написано. Робити поступово, еволюційно, демократично. Власне, багато з нас це й намагалися робити. Але значно більше з нас або не розуміли, що треба робити, або не хотіли цього робити, віддаючи перевагу задоволенню своїх персональних сьогоденних інтересів будь-яким способом. У результаті за 20 років нашого так званого державотворення ми не отримали очікуваного прогресу, а в останні роки скотилися вже до регресу, причому не лише державного механізму, а й самого суспільства. Свідченням цього є порівняння нашої держави із західними сусідами, країнами Балтії, Грузією, які мали однакові, а подекуди й гірші, стартові умови на початку 90-х минулого століття, а також стрімке падіння України в усіх світових рейтингах, які порівнюють держави за рівнем життя чи якістю окремих суспільних інститутів.
Ми все більше відстаємо
Так, ми маємо міжнародно-правову правосуб’єктність Української держави, але щодо її внутрішньополітичного змісту, не кажучи вже про ефективність, виникають великі сумніви. Дуже часто наш уряд навіть не може відповісти на питання, яку політику він реалізує в тій чи іншій сфері суспільного життя. За зручністю ведення бізнесу, за розвитком інфраструктури, за інвестиційною привабливістю ми пасемо задніх у тих же світових рейтингах. Зате за рівнем корупції змагаємося за лідируючі позиції. Причому наші показники в усіх цих рейтингах з року в рік погіршуються. Тобто ми все більше відстаємо від інших країн світу. Наша судова влада не гарантує правосуддя. Наше соціальне забезпечення злиденне, системи освіти та охорони здоров’я вже фактично припинили виконувати своє суспільне призначення, в усякому разі, всі, хто має можливість, намагаються отримати відповідні послуги за кордоном. Зате за кількістю академій наук і університетів ми, напевне, обігнали навіть найбільші країни світу. При цьому, якщо й хвалимося здобутками в науці, то, як правило, це заслуга науковців, які працюють в іноземних наукових центрах або, принаймні, ними фінансуються. Наші політики, політичні партії та парламент, від яких громадяни мали б очікувати розробки та виконання стратегії розвитку суспільства і держави, насправді зайняті зовсім іншим — безупинними суперечками про владу як засіб особистого збагачення.
Одним словом, уже не тільки експертам, а й більшості громадян стає зрозуміло, що часу на довготривале поступове еволюційне зростання зовнішній світ і сама історія нам не дають. Природа не терпить вакууму! Якщо ми, як народ, демонструємо неспроможність розвиватися й опановувати свою національну територію, забезпечувати конкурентоздатність порівняно з іншими країнами в сучасному глобалізованому та відкритому світі, рано чи пізно перед нами постане питання або втрати свободи та ідентичності, або втрати частини території, або й цілковитої втрати державності.
Пересування
Розуміння цих сумних обставин породжує все частіші розмови про так зване «перезаснування держави» з метою прискорення суспільного розвитку. З міжнародно-правової точки зору це повна утопія та абсурд. Тому проблему слід розглядати виключно у внутрішньополітичному контексті, ніяким чином не підважуючи міжнародно-правову правосуб’єктність України. Отже, правильніше буде говорити про перезаснування окремих інститутів держави для пошуку ресурсів і засобів прискорення суспільного розвитку з метою врятування України як незалежної держави та виведення її на рівень самодостатніх розвинутих країн.
Яким же може бути сценарій такого прискореного будівництва держави? Очевидно, що він повинен охоплювати кілька взаємопов’язаних сфер суспільного буття. Це і правова система, й інституційна організація, й економічна політика, і гуманітарна політика, і боротьба з корупцією. Але найважливіше — це людський фактор — як змусити більшість громадян нашої країни повірити в її життєздатність і почати чесно жити та ефективно працювати кожен на своєму місці в ім’я особистого розвитку та, відповідно, розквіту країни? Не претендую на знання всіх відповідей на ці складні питання. Не відомо, навіть точно, чи має ця проблема взагалі розв’язку. Але переконаний, що попробувати шукати її треба, бо іншої країни, де ми, українці, зможемо бути господарями, нема й ніколи не буде. І чим більше людей включиться в цей пошук, тим більша імовірність знайти ці правильні відповіді.
Тож у цій статті, відповідно до власного досвіду та компетентності, спробую запропонувати кілька досить радикальних ідей щодо частини поставлених проблем. Зокрема, способів знаходження національного консенсусу, методів реанімації правової системи та оптимальних варіантів інституційної перебудови держави і суспільства як передумови оновлення економічної та гуманітарної політики, початку боротьби з корупцією.
Консенсус еліт
Одна з перешкод розвитку України всі ці роки була в ментальній, ціннісній, геополітичній та інших неоднорідностях українського народу. Тому принципово важливо знайти спосіб визначення ідейно-політичної платформи існування та розвитку нашої країни, яка б явно, відкрито поділялася принаймні двома третинами громадян країни. Це завдання може виконати лише еліта. Мається на увазі справжня суспільна еліта – сукупність найосвіченіших найморальніших, наймудріших, словом – найавторитетніших громадян, які представляють різні регіони країни, різний досвід і сфери життєдіяльності. Серед них можуть бути науковці й діячі культури, бізнесмени та політики, релігійні і громадські діячі… Головне, щоб вони відчували відповідальність за долю країни та були моральними авторитетами для сотень тисяч наших співгромадян.
Можливо через те, що автор юрист, видається найпростіше результат такого консенсусу еліт викласти у формі першого розділу майбутньої нової Конституції. Це приблизно 20 статей, які мають описати фундаментальні засади держави: суверенітет і територіальну цілісність, народовладдя і правовладдя, державну мову та регіональний устрій, форму правління і державні символи… Тобто все те, що в разі неузгодженості унеможливлює будівництво держави, перетворюючи цей процес у суспільні конфлікти чи навіть громадянську війну. Достатньо широкий консенсус щодо цих загальних засад державності має стати запорукою згоди, довіри й підтримки більшістю українців усіх подальших заходів, спрямованих на суспільний розвиток на визначених принципах.
Звичайно, досягнути такої домовленості буде нелегко. Кожному доведеться чимось пожертвувати: одним – надприбутками, іншим – життєвими звичками та традиціями, ще іншим – мріями та доктринами… Незмінним постулатом має бути лише українськість держави, бо ще одна Росія чи Америка в світі нікому не потрібні і шансів на існування не мають. А от зміст українськості саме і має бути предметом дискусії еліти. Власне вміння жертвувати та домовлятися і є властивістю справжньої суспільної еліти, тому й віриться, що ідея ця складна, але не безнадійна.
Система законодавства
Наше законодавство, яке повинно бути правовою основою будівництва і функціонування держави, розвивалося настільки непослідовно, а часто й некомпетентно, і так грубо порушувалося всіма учасниками правовідносин, що сьогодні можна стверджувати про неможливість нормального суспільного розвитку на його основі. Більше того, вносити зміни в латані-перелатані наші закони також не дасть ні належної їх якості, ні легітимності та довіри до них з боку громадян. Тому пропонується подумати про кардинальну реформу базового законодавства на засадах кодифікації як найзручнішої форми його систематизації. На відміну від початку 90-х років минулого століття, сьогодні ми вже інтелектуально та організаційно готові до такої масштабної кодифікації законодавства. Затримка лише за наявністю політичної волі.
Таким чином, доцільно утворити 12 робочих груп для підготовки базових кодексів і законів:
• Виборчий кодекс — має врегулювати створення, організацію та діяльність політичних партій, процедуру проведення виборів і референдумів.
• Парламентський кодекс — має врегулювати організацію та процедури діяльності парламенту та всіх його органів і структур.
• Муніципальний кодекс — має врегулювати адміністративно-територіальний. устрій громад, організацію органів місцевого самоврядування в громадах і районах, їх повноваження, фінанси місцевого самоврядування.
• Регіональний кодекс — має врегулювати організацію та повноваження органів регіонального самоврядування (регіони повинні бути визначені в першому розділі Конституції), засади й механізми державної регіональної політики.
• Адміністративний кодекс — має врегулювати організацію та повноваження органів виконавчої влади (Кабінет Міністрів, міністерства, урядові органи, місцеві держадміністрації), адміністративно-територіальний устрій районного рівня, державну службу, державні фінанси.
• Судовий кодекс — має врегулювати організацію та повноваження всіх судів загальної юрисдикції та прокуратури, статус суддів, прокурорів, адвокатів, можливо, включити також цивільний процес як базовий для інших судових процесів.
• Два закони — “Про Президента” та “Про Конституційний Суд”, які мають врегулювати порядок діяльності Президента, організацію і порядок діяльності Конституційного Суду.
• Громадянський кодекс — має кодифікувати норми в основному матеріального права щодо реалізації прав людини (громадянських, національних, релігійних, економічних, соціальних, культурних, екологічних…, усе, що можна кодифікувати).
• Цивільний кодекс – доцільно внести зміни, пов’язані зі скасуванням Господарського кодексу, та доповнити його положеннями Сімейного і Житлового (проекту) кодексів.
• Кримінальний кодекс – реформування існуючого КК, включаючи запровадження кримінальних проступків.
• Адміністративно-процесуальний кодекс — має врегулювати адміністративну процедуру в усіх органах публічної адміністрації, адміністративний процес в адміністративних судах, захист інформації, доступ до публічної інформації тощо.
• Кримінально-процесуальний кодекс — має врегулювати процес розслідування справ про кримінальні правопорушення (злочини і проступки) та їх розгляду судами.
Ці 11 кодексів і 2 закони охоплюють увесь нормативний масив, необхідний для функціонування Президента, законодавчої, виконавчої та судової влади, місцевого та регіонального самоврядування, гарантування фундаментальних прав людини. Тому їх доцільно розробити першочергово, а в Конституції передбачити особливий порядок внесення змін до них із метою захисту від непродуманого спотворення. Може здатися, що тут бракує Фінансового (Бюджетного) та Інформаційного кодексів, але їх положення доцільно викласти в інших кодексах (із числа перелічених) з метою спрощення їх застосування на практиці. Зрештою набір кодексів і предмети їх регулювання мають бути предметом дискусій фахівців.
Пропозиції та обґрунтування щодо змісту цих кодексів є предметом сотень статей, монографій, законопроектів. Тому на цьому зупинятися не варто. Наша готовність до укладення таких кодексів є на сьогодні вже настільки високою, що сам зможу назвати по 2–3 фахівця в кожну робочу групу, за рівнем кваліфікації здатних виконати цю роботу. А якщо їх доповнити ще 3–4, з якими мені не доводилося стикатися, то можна впевнено говорити, що підготувати проекти цих кодексів можна за кілька місяців.
Звичайно, сама кодифікація може вирішити лише проблему якості та повноти правового регулювання суспільних відносин й автоматично не забезпечить повагу до закону та його дотримання. Тому надзвичайно важливо доповнити радикальну правову реформу чесною демонстрацією виконання нових законів насамперед представниками політичної та адміністративної верхівки суспільства, дотримання принципу рівності всіх громадян перед законом, не залежно від їх суспільного становища. Це складніше завдання, ніж переписати й кодифікувати пару десятків законів, проте без попереднього покращення якості нашої системи законодавства його вирішити точно не вдасться.
Підготовка та узгодження фахівцями вказаних кодексів та законів відкриває дорогу до завершення укладення тексту Конституції. Для цієї місії найкраще передбачити скликання Конституційної асамблеї. У її складі обов’язково мали б бути представники еліти, які домовлялися щодо положень першого розділу, та представники робочих груп з розробки кодексів та законів (принаймні 8 перших із них). Обговорений та схвалений конституційною асамблеєю варіант конституції має затверджуватися референдумом (можна разом з базовими кодексами). Звичайно, спосіб скликання цієї асамблеї є складною проблемою й потребує окремого аналізу.
Інституційна реорганізація суспільства і держави
Щоб розкрити зміст усіх необхідних нашій країні інституційних реформ, треба було б друкувати принаймні десяток концепцій. Тому зупинюся лише на тезовому перелічені цих реформ та основних вимогах до них. Тим паче, що з більшості питань серйозні концепції вже давно розроблені та оприлюднені, а отже, фахівцям добре відомі.
Одним із найважливіших і водночас найскладніших завдань має стати територіальна, професійна та громадська самоорганізації громадян. А отже, необхідно створити систему сприяння ефективній організації громадян (розробити доктрину та методологію, запустити навчання через мас-медіа, громадські організації тощо). Складність цього процесу полягає в тому, що громадянам не можна скомандувати: “Самоорганізуйсь! Раз-два!” Їх можна лише переконувати й учити, найкраще на власному прикладі. Комусь може здатися, що ця проблема не має стосунку до будівництва держави, але насправді від активності громадян у самоорганізації залежить ефективність функціонування всієї піраміди суспільної організації з державною владою на чолі. Тому, не навчившись самоорганізовуватись у громаді чи в професії, ми ніколи не навчимося вибирати ефективні органи державної влади та довіряти їм.
Наступна проблема — створення та розмежування громад як адміністративно-територіальних одиниць, в яких має функціонувати місцеве самоврядування з найширшими повноваженнями відповідно до положень Муніципального кодексу. Без вирішення питання про територіальну основу місцевого самоврядування неможливо децентралізувати повноваження, а без цього не буде ефективним ні державна влада, ні місцеве самоврядування. Має бути утворено приблизно півтори тисячі громад на основі центрів економічного зростання. Майже вся теоретична підготовча робота для цього зроблена ще в 2008–09 роках робочою групою Мінрегіонбуду.
Укрупнення громад неминуче тягне за собою необхідність укрупнення районів. Тому наступний крок – утворення районів для розміщення на їх рівні місцевих державних адміністрацій відповідно до положень Адміністративного кодексу і органів місцевого самоврядування, які задовольнятимуть спільні інтереси громад, відповідно до положень Муніципального кодексу. Доцільно утворити приблизно 140-150 районів на всю територію країни з середньою чисельністю мешканців у них 250 тисяч, не враховуючи великих міст.
Міністерства та система судових органів
Абсолютна більшість наших міністерств за 20 років так і не стали, на жаль, міністерствами демократичної держави, продовжуючи ще радянську практику розподілу ресурсів у ручному режимі, вирішення міністрами адміністративних питань тощо. Всі спроби реформувати й навчити аналізу політики з метою забезпечення реформ і розвитку у сферах їх відповідальності не увінчалися успіхом. Тому видається, що їх простіше перезаснувати, ніж продовжувати реформувати.
Тому слід створити робочі групи для підготовки утворення нових міністерств відповідно до положень Адміністративного кодексу. Їх завданням має бути – узгодження місії кожного міністерства, структури його апарату та складу його системи, підготовка проектів стратегій розвитку відповідних сфер, конкурсний відбір працівників міністерств. При цьому доцільно починати з мінімальної чисельності службовців, одразу забезпечивши їм належний рівень зарплати.
Із мого погляду, доцільно передбачити існування 14 міністерств: юстиції, внутрішніх справ і адміністрації, місцевого та регіонального розвитку, освіти і науки, фінансів, економіки, промисловості і торгівлі, сільського господарства, соціальної політики, екології та охорони здоров’я, транспорту і зв’язку, закордонних справ, оборони, культури, туризму та спорту.
Наступним кроком має стати реорганізація системи центральних органів виконавчої влади в систему урядових органів з повним розмежуванням у їх компетенції надання адміністративних послуг (при цьому слід мати на увазі, що абсолютна більшість адміністративних послуг мають надаватися органами місцевого самоврядування), здійснення інспекційних повноважень і управління об’єктами державної власності, та віднесення їх до сфер відповідальності міністерств.
Крім міністерств та урядових органів, мають функціонувати ще 10–15 конституційних органів (правовою підставою для їх утворення чи реорганізації мають служити перехідні положення нової конституції): Служба Безпеки України, Уповноважений з прав людини, Рахункова палата, Центральна виборча комісія, Вища рада юстиції з кваліфікаційною та дисциплінарною комісіями, Вища рада державної служби, Національний банк, Фонд державного майна і ресурсів, Антимонопольний комітет, Національні комісії (регулятори) в сфері природних монополій, можливо, ще 1-2.
Маючи визначені території громад, районів і регіонів (останні мають бути закріплені в першому розділі Конституції) та розмежовані адміністративні послуги й інспекційні повноваження держави, можна завершити процес децентралізації повноважень і ресурсів та приступити до утворення органів місцевого та регіонального самоврядування і місцевих державних адміністрацій відповідно до положень Муніципального, Регіонального та Адміністративного кодексів.
Політичні партії
Проте для проведення виборів, у тому числі місцевих і регіональних представницьких органів, необхідні політичні партії. Існуючі ж політичні партії (всі 189) так загралися у вождизм та боротьбу за владу заради особистого збагачення, що відновити довіру до них, а тим більше швидко, не вбачається можливим. Тому найкраще було б почати створення партій заново. Було б добре, аби існуючі самоліквідувалися або були скасовані, наприклад, перехідними положеннями нової Конституції. Проте навіть без такого «розчищення території» варто створювати нові партії за принципово іншою технологією.
Нові партії найпростіше створювати, починаючи з утворення робочих груп для підготовки ідейно-програмних документів та сценаріїв формування на їх основі членської бази і керівних органів партій знизу догори відповідно до положень Виборчого кодексу. Було б непогано залучити до цієї роботи представників європейських партійних об’єднань, а значить доцільно одразу створювати ідейно зорієнтовані партії, як-от: Християнсько-демократичну партію (або Народно-демократичну), Соціал-демократичну партію, Ліберально-демократичну партію, Партію “зелених” тощо.
Внутріпартійна демократія та прозорість фінансування партій має бути гарантована Виборчим кодексом. Звичайно, Кодекс повинен передбачати свободу утворення нових партій і крім перечислених, але процедура цього має бути достатньо складною, щоб усі, хто хоче займатися політикою, мали мотивацію вступати в існуючі партії, а не створювати нові.
Судова влада
Ні суспільство, ні держава не можуть існувати без справедливої судової влади. Сучасна судова система так дискредитувала себе корупцією та обслуговуванням влади, що простішим видається перезаснувати її заново. Правові підстави для цього також можуть дати перехідні положення нової Конституції. Нова система судів загальної юрисдикції та прокуратури має створюватися відповідно до положень Судового кодексу, формування їх складу – на конкурсних засадах. Умови конкурсу повинні не допустити до участі в ньому осіб, які втратили довіру суспільства.
Доцільно створити три системи спеціалізованих судів — цивільні, адміністративні та кримінальні. Перша інстанція — в районах, міжрегіональні апеляційні суди, відповідно до потреб кожної юрисдикції, вищі спеціалізовані суди як касаційні суди. Міжюрисдикційні конфлікти може вирішувати Судовий сенат, який формується із представників трьох вищих судів. Створення та організація виборних мирових судів у громадах має регулюватися Муніципальним кодексом.
Наука
Ще один радикальний крок, який необхідно зробити, — розпуск добровільно або перехідними положеннями Конституції всіх академій наук. Після цього сформувати ініціативну групу з числа найвідоміших і найавторитетніших науковців усіх галузей знань і уповноважити її на реформування Національної академії наук, яка об’єднає всі існуючі академії наук, перегляне кількість і структуру її інститутів.
При цьому доцільно керуватися принципом «краще менше та краще». Тобто в умовах обмежених фінансових ресурсів держави краще мати менше наукових установ, але з високим рівнем якості та відповідним конкурентним рівнем зарплат та іншого забезпечення. Хай краще шукають заробітку за кордоном неконкурентні безробітні (вони там чогось навчаться і повернуться, коли у нас збільшаться фінанси на науку), ніж найкваліфікованіші спеціалісти, які повинні своїм досвідом і прикладом витягувати нашу науку, а не чужу, де їх, без сумніву раді, приймати і звідки їм важко повертатися.
Секторні реформи
Після всіх попередніх підготовчих заходів можна буде приступити до підготовки та ухвалення кодексів і законів, необхідних для реалізації секторних реформ (Освітній, Податковий, Митний, Трудовий, Соціальний, Земельний, Військовий кодекси, Кодекс про адміністративні проступки, Кодекс охорони здоров’я та інші) і реалізації самих секторних реформ, насамперед організаційно-інституційних, відповідно до розроблених міністерствами, обговорених і узгоджених стратегій розвитку. Саме в цих реформах має виявитися основний потенціал для суспільного розвитку, але його неможливо реалізувати без виконання попередніх завдань.
Усі ці заходи здатні створити сприятливу інституційну основу для ефективного функціонування публічної (державної та самоврядної) влади та подолання корупції в ній. Проте результат діяльності влади залежить не лише від інституційної організації, а й від волі, порядності, знань, досвіду, взаємодовіри осіб, які посідатимуть відповідні посади в органах влади. Але правильна інституційна організація суспільства створює найкращі умови для приходу саме таких людей до влади, й стане передумовою прискореного суспільного розвитку.
Окремого аналізу потребує питання про політичні передумови реалізації такого сценарію прискорення суспільного розвитку, можливості його реалізації в умовах демократії чи в умовах диктатури.
Гадаю, знайдеться в Україні небагато людей цілком задоволених станом справ та тенденціями розвитку країни. А отже, якщо ми не хочемо бути пасивними об’єктами вітчизняної політики, мусимо шукати методи впливу на неї та її зміни. Переконаність у цьому, очевидно, спонукала вже багатьох авторів висловлювати свої більш чи менш радикальні пропозиції. Цією публікацією також пробую долучитися до дискусії. Було б непогано, щоб довкола проблеми прискорення суспільного розвитку та виведення його на більш «людиноцентричну орбіту» розгорнулася широка дискусія фахівців різних спеціальностей.
Теги:
