Євген СКУЛИШ,
доктор юридичних наук, доцент
З огляду на масштаби поширення й ураження корупцією багатьох сфер життєдіяльності суспільства її небезпідставно визнано найгострішою проблемою сучасності, яка становить загрозу демократичному розвитку країн, конституційному ладу, підриває авторитет тієї чи іншої держави на міжнародній арені, створюючи тим самим безпосередню загрозу для національної безпеки. Як і в будь-якій державі світу, особливо в умовах реформування економіки, зміни соціально-політичного ладу, в Україні також існує це негативне явище. Запровадження дієвих механізмів, спрямованих на протидію, зниження корупційних впливів на політичну, економічну й соціальну системи України є одним із пріоритетних напрямів діяльності держави на сучасному етапі.
Нові інститути і норми проти застарілої проблеми
Незважаючи на низку заходів, що були вжиті для подолання корупції, її прояви негативно позначаються на забезпеченні національної безпеки держави, викликають напругу в суспільстві, негативно впливаючи не лише на внутрішні відносини, а й на формування міжнародного іміджу нашої держави. Кардинально поліпшити ситуацію у сфері боротьби з корупцією в Україні, забезпечити узгодженість дій правоохоронних органів, повернути довіру громадян до влади, суттєво поліпшити інвестиційний клімат, зміцнити партнерські відносини з міжнародним співтовариством, неухильно дотримуватися конституційних прав і свобод людини в інтересах утвердження законності та правопорядку – ось основні завдання, про які вже неодноразово говорилося.
Вагомим етапом у цьому напрямі стало приєднання України до таких основоположних міжнародно-правових актів, як Конвенція ООН проти корупції, Кримінальна конвенція про боротьбу з корупцією та Конвенція про корупцію в контексті цивільного права, а також ухвалення нового антикорупційного законодавства.
Відтак, у вітчизняній правовій системі з’явилися кардинально нові інститути та норми. Вони повною мірою узгоджуються з антикорупційними європейськими стандартами і спрямовані на виконання Україною міжнародних зобов’язань у сфері протидії корупції.
Проте, незважаючи на всі можливі превентивні заходи та жорстокі міри покарання (приміром, у Саудівській Аравії та Китаї), проблему корупції не розв’язано остаточно в жодній країні світу. Стосується це і розвинутих держав. Щоправда, ми не можемо похвалитися таким рівнем розвитку громадянського суспільства. Водночас зазначимо, що витрати світової економіки на хабарі корупціонерам, згідно із дослідженнями Світового банку, щорічно оцінюються приблизно в 1,5 трильйона доларів США. Індекс корумпованості вважається одним з показників цивілізованості країни, її інвестиційної привабливості. Так, за міжнародними оцінками, рівень корумпованості України в 2009 році зріс порівняно з 2008 роком. За останнім Індексом сприйняття корупції, складеним Transparency International, Україна в 2010 році зі 178 держав перебуває на 134 сходинці поряд з Азейбарджаном, Нігерією, Зімбабве. Але це не значить, що наші справи справді кепські. Висновки про стан корупції в країні робляться на підставі Індексу сприйняття корупції. Дослідження донорських організацій, оцінки міжнародних дослідницьких інституцій про стан корупції є передусім дослідженнями суб’єктивної оцінки стану цього явища. На яке місце можна поставити країну в рейтингу, в якій про корупцію не говорить хіба що лінивий? Але тут більше балаканини, ніж фактів. Об’єктивно оцінити рівень і масштаби поширеності корупції в країні практично неможливо. Доцільно узгодити загальноприйнятні критерії оцінки цього явища, розробити реальні методики оцінювання поширення корупції та її припинення. Такі заходи сприяли б викоріненню корупції, правильному сприйняттю громадянами країни заходів протидії цьому явищу. Нинішня статистика належним чином не відображає реального стану справ, її дані не корелюються між різними відомствами і має місце викривлення реальних кінцевих результатів боротьби з такими діяннями. Насправді ж рівень корупції в Україні протягом 2010-го – першої половини 2011 року не збільшився.
Позитивним прикладом для нас може слугувати високорозвинуте місто-держава Сінгапур. Прем’єр-міністр з великими повноваженнями Лі Куан Ю у 1959–1990 роках запропонував зробити кришталево чесними перші сто осіб у державі, забезпечити їх усім необхідним, «і вони будуть дбати лише про інтереси держави». Чиновники Сінгапуру отримали найвищі у світі зарплати, що поряд із державним контролем дало змогу викорінити корупцію й перетворити місто в «азіатську Швейцарію». Правда, не всі сінгапурські методи прийнятні (приміром, повішання за серйозні злочини за посадою), але дещо, може, і потрібно запозичити. Водночас хотілося б пояснити, що навіть високорозвинутий демократичний лад сам по собі не є панацеєю від корупції.
А як за кордоном?
Загалом питання боротьби з корупцією традиційно посідає одне з перших місць у політиці будь-якої країни. Щоправда, ефективність антикорупційних заходів у різних країнах різна. Так, в Ізраїлі передбачено досить суттєві соціальні пільги для урядовців, поряд з чим функціонує система жорсткого покарання при виявленні корупції, що зумовлює її низький рівень (доведені до суду корупційні злочини становлять усього 5%). Моніторинг корупційних проявів здійснюється урядовими організаціями і спеціальними підрозділами поліції, відомством Державного контролера, яке незалежне від міністерств і державних відомств, а також громадськими організаціями. У разі виявлення фактів корупції відбувається негайне інформування органів розслідування.
Корупційні прояви у Великій Британії відстежує Комітет Нолана, зусилля якого зосереджені на моніторингу діяльності членів парламенту, які працюють консультантами фірм, що прагнуть впливати на державну політику; колишніх міністрів та інших посадових осіб, що працюють у тих галузях індустрії, регулюванням яких перед тим займалися в уряді. Зусилля німецького уряду у сфері запобігання корупції зосереджуються на законодавчих, організаційних, кадрових та інших заходах унеможливлення різного роду зловживань. Схожу практику запроваджено в Сінгапурі – передбачається щорічна звітність державних посадовців щодо їх майна, активів і боргів; прокурор має право перевіряти будь-які банківські, акціонерні і розрахункові рахунки осіб, які підозрюються в корупції.
Суттєвим фактором антикорупційної політики Італії стало втілення в політико-правове поле принципів розподілу влад. Судова система виступає найважливішою із трьох гілок влади в системі механізмів боротьби з корупцією. Дієвим антикорупційним механізмом слід визнати також те, що судді, прокурори і слідчі вважаються членами однієї професії і регулярно міняються ролями. Кожний прокурор має такі ж гарантії незалежності, як і судді.
В Японії особливого значення набули заборони щодо політиків, державних і муніципальних службовців. Вони, зокрема, торкаються численних заходів, які політично нейтралізують чиновника відносно приватного бізнесу як під час служби, так і після звільнення. Одним з найголовніших напрямів боротьби з корупцією є кадрова політика. Японським державним службовцям гарантована гідна оплата праці. Велику увагу японський законодавець також приділяє етичній поведінці політиків і службовців.
Найбільш жорстокою є боротьба з корупцією у Китаї – на посадовця, якого викрили на отриманні хабара, як правило, чекає публічна страта та конфіскація всього майна.
У Польщі ще у 2006 р. було створене Центральне антикорупційне управління. Кандидатів на службу в цьому управлінні відбирають за допомогою психологічних тестів, кваліфікаційних співбесід, а також перевірок на детекторі брехні. Незважаючи на те, що тестування на детекторі брехні формально є добровільним, тих, хто відмовиться від проходження, не зараховують до ЦАУ. Керівникові цього управління дозволяється також, у разі потреби, періодично відправляти для перевірки на детекторі брехні кожного діючого співробітника служби. Для боротьби із проявами корупції в лавах суддівського корпусу, інших учасників судового процесу, зали проведення засідань у польських судах із 2006 року почали обладнуватись відеокамерами та мікрофонами, які дають змогу фіксувати хід судових засідань та поведінку кожного з учасників.
Аналіз законодавства держав-учасниць СНД дає підстави дійти висновку, що підхід законодавця до визначення цього явища, його криміналізації і встановлення правових механізмів запобігання та боротьби з ним значно різниться. Разом із тим протидія корупції в цих державах лишається одним із головних завдань правоохоронних органів, які наділені для цього відповідними повноваженнями.
Виявлення коріння – запорука успіху
Зрозуміло, що корупція становить собою соціальне явище і правопорушення, котре має довге коріння. Вона виникає як результат дії системи об’єктивних та суб’єктивних причин та умов. За результатами соціологічних досліджень у сфері запобігання та протидії корупції, головними причинами та умовами виникнення та поширення корупції в Україні є недосконалість адміністративних послуг; створення надмірних обтяжень для одержувачів адміністративних послуг; недостатній рівень доброчесності осіб, уповноважених на виконання функцій держави, недостатня дієвість уповноважених структур у питаннях викриття та притягнення винних у корупційних правопорушеннях до відповідальності, що стало певним стимулом безкарності.
Корупція заподіює значної шкоди всій системі управління і суспільству в цілому та призводить до негативних наслідків. Насамперед зростає тіньова економіка і ціни на товари та послуги, у вартість яких продавці закладають неофіційні виплати, утверджується соціальна нерівність, скорочується доступ до базових соціальних послуг (безкоштовної освіти, медицини тощо); нівелюється значення освіти та професійних досягнень. Врешті-решт, втрачається підтримка суспільства через недовіру населення корумпованим посадовцям.
Ми маємо численні плани, концепції й інші нормативно-правові акти протидії корупції, але для подолання цього ганебного явища бракує основного – профілактичної роботи. Адже корупція, якщо можна так висловитися, вже стала способом мислення у нашому суспільстві. Вона вкорінилася в усі сфери суспільного життя. У громадській свідомості сформувалася система корупційних взаємовідносин. Треба змінювати стиль мислення і спосіб дій. Неабияку роль у протидії корупції потрібно надати ЗМІ, сприяти їм у широкому висвітленні заходів боротьби з цим явищем, щоб кожен ганебний випадок ставав відомим широкому загалу. Причому будь-яке повідомлення повинно бути перевіреним, а не огульним.
Потрібно формувати громадську підтримку в запобіганні та протидії цьому явищу, організовувати просвітницьку роботу, зокрема, забезпечити проведення в кожному навчальному закладі курсу з вивчення антикорупційного законодавства, науково-методичних та науково-практичних конференцій, семінарів та зустрічей з представниками правоохоронних структур.
Нинішня профілактична робота не досягає поставленої мети. На заваді корупції повинен стати комплекс заходів – профілактичних, контролюючих, у разі необхідності – оперативно-розшукових, слідчих, доведених у законному порядку до судових рішень. Слід назавжди викорінити практику, за якої, чим більший хабар, тим менша відповідальність за нього. Як правило, такі справи не завжди доходять до суду і «розсипаються».
Види корупції і суспільна небезпека
Голова Комісії із запобігання корупції Словенії, експерт Організації економічної співпраці та розвитку Горан Клименчич якось сказав, що корупційному злу треба протистояти жорстко і непохитно. З цим важко не погодитися. Приміром, кілька років тому в Індонезії, котру до цього важко було однозначно назвати зразком демократії, було створено антикорупційну службу, яка за два роки викрила чимало корупційних діянь у державному управлінні й очистила певні сектори економіки країни від хабарництва та інших зловживань. Відомий і приклад Грузії, де багаторазове підвищення зарплатні й технічного оснащення поліції, радикальна кадрова чистка правоохоронного апарату в сукупності із жорсткими нормативно-розпорядчими методами дозволили загнати корупцію у глуху шпарину. Щоправда, є й інші думки експертів. Доцільно детальніше фахівцям вивчити і цей досвід.
Чи реально подолати корупцію в державі? Багато хто покладає усі надії на те, що запрацює антикорупційний закон і життя налагодиться. Справді, Закон України «Про засади запобігання і протидії корупції» визначає основні засади запобігання і протидії корупції в публічній і приватній сферах суспільних відносин, відшкодування завданої через корупційні правопорушення збитків, поновлення порушених прав, свобод і інтересів. Однак переконаний, що навіть найкращі закони не гарантують успіху — потрібні не лише політична воля, а й злагодженість дій усіх гілок влади, особливо судової, інших державних і громадських інституцій.
Особливу небезпеку становить корупція в органах державної влади, оскільки загрожує основам правової держави, правам і свободам людини та громадянина, демократичному розвитку країни, підриває її авторитет у суспільстві, призводить до дестабілізації економіки і тим самим створює загрозу національній безпеці України. Як заявив 8 червня 2011 року Президент України Віктор Янукович, «українські чиновники щорічно розкрадають, як мінімум, 20 млрд гривень. Корупція в Україні перетворилася на спосіб існування бюрократичного апарату. 10–15% держбюджету осідає в кишенях чиновників… Ми повинні повертати державі те, що вкрали злочинці…». Отже, політична воля для боротьби з корупцією в Україні є, тепер слово – за виконавцями, наділеними повноваженнями з протидії корупції.
Важливим є визначення самого поняття «корупція». До речі, це одна з найбільших проблем у законодавствах країн СНД. У кримінальних кодексах більшості цих держав законодавець часто ототожнює корупцію з хабарництвом або підкупом державних та інших службовців тощо.
Згідно зі ст.1 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» корупція – використання особою, зазначеною у частині першій статті 4 цього Закону, наданих їй службових повноважень та пов’язаних із цим можливостей з метою одержання неправомірної вигоди або прийняття обіцянки/пропозиції такої вигоди для себе чи інших осіб або відповідно обіцянка/ пропозиція чи надання неправомірної вигоди такій особі, зазначеній у частині першій статті 4 цього Закону, або на її вимогу іншим фізичним чи юридичним особам з метою схилити цю особу до протиправного використання наданих їй службових повноважень та пов’язаних із цим можливостей.
Законодавець також установлює певні заборони й обмеження, що стосуються не лише службових осіб, уповноважених на виконання функцій держави, а й, зокрема, посадових осіб підприємств, організацій, установ. Серед інших, основними новаціями Закону є розширення та уточнення кола суб’єктів, які можуть бути суб’єктами відповідальності за корупційні правопорушення; конкретизація суб’єктів, які здійснюють запобігання та протидію корупції; уточнення порядку проведення спеціальної перевірки; запровадження жорсткого механізму притягнення до відповідальності та усунення наслідків корупційного правопорушення тощо.
Положення нового закону визначають межі застосування правових норм про запобігання та протидію корупції в Україні, регламентують суспільні відносини як публічного, так і приватного права. Характерною особливістю є те, що стосовно визначених суб’єктів відповідальності за корупційні правопорушення вказаний закон є актом прямої дії: він передбачає склади зазначених правопорушень, особливий механізм притягнення винуватих до відповідальності, регламентує інші пов’язані з цим питання. Що стосується кримінальної відповідальності, яка настає в разі, коли корупційне правопорушення містить склад злочину, то питання про її застосування вирішується відповідно до положень Кримінального кодексу України. На підставі відповідних законів та інших нормативно-правових актів вирішується також питання про застосування цивільно-правової та матеріальної відповідальності за корупційні правопорушення.
Численні дослідження, а також результати офіційної статистики свідчать, що в Україні найбільш поширеними є порушення антикорупційного законодавства саме серед службовців середнього та нижчого рівня. Це пояснюється тим, що більшість функцій держави виконується власне вказаними посадовими особами, які через покладені на них обов’язки безпосередньо контактують з громадянами, виконуючи владні повноваження. Зазначеним видом корупції найбільш уражені сфери медицини та освіти, правоохоронна система і діяльність органів місцевого самоврядування. Проте найбільшої шкоди інтересам держави заподіюється у результаті безпосереднього зв’язку “низової” корупції з тіньовою економікою та ухиленням від сплати податків й інших обов’язкових платежів.
Поділ корупції за спеціальною метою вчинення діянь, що охоплюються зазначеним поняттям, становить не менший інтерес з погляду розроблення напрямів протидії і локалізації згаданого явища. Отже, насамперед ідеться про ресурсну корупцію. Так звана ресурсна (чи економічна) корупція домінує у нашому суспільстві. Вона становить сукупність різного роду діянь, спрямованих на заволодіння, розподіл, перерозподіл ресурсів, доступ до котрих отримують суб’єкти владних повноважень у зв’язку з виконанням покладених на них завдань. Головна її мета може полягати як в особистому збагаченні, так і вчиненні дій в інтересах певних груп та злочинних організацій.
Відзначаючи особливу небезпеку розглядуваних злочинних проявів, котрі призводять до підриву національних економік, посилення ризиків ставлення їх у залежність від інтересів транснаціональних компаній та організацій, міжнародне співтовариство вживає відповідних захисних заходів, спрямованих, передусім на встановлення відповідальності представників органів виконавчої і законодавчої гілок влади за відповідні діяння. Зокрема, у підписаній 29 березня 1996 року Міжамериканській конвенції проти корупції сформульовано перелік діянь посадових осіб, уповноважених на виконання функцій держави, за які має бути встановлена кримінальна відповідальність, а саме:
а) невідповідне використання урядовим чиновником або особою, що здійснює публічні функції, для своєї власної вигоди або в інтересах третьої особи, секретної або конфіденційної інформації будь-якого типу, яку такий чиновник або особа, що здійснює публічні функції, отримала у зв’язку зі своїми функціями, або для їх здійснення;
b) невідповідне використання урядовим чиновником або особою, що здійснює публічні функції, для своєї власної вигоди або в інтересах третіх осіб, власності будь-якого типу, що належить державі або будь-якій фірмі або організації, до якої держава має майнові інтереси, до якої цей чиновник або особа, яка виконує публічні функції, має доступ завдяки своїй діяльності або у зв’язку з її здійсненням;
c) будь-який акт або бездіяльність з боку особи, що особисто або через третіх осіб, або діючи як посередник, бажає отримати рішення державного органу влади, у результаті чого незаконно набуває для себе або інших осіб будь-який прибуток або вигоду незалежно від того, чи завдає такий акт або бездіяльність шкоду державної власності;
d) відведення урядовим чиновником з метою, що не має відношення до тієї мети, для якої воно призначалося, для власної вигоди або в інтересах третіх осіб, будь-якого рухомого або нерухомого майна, грошей або цінних паперів, що належать Державі, що цей чиновник отримав завдяки своїй посаді з метою управління, опіки або з інших причин.
Національне законодавство за хабарництво, зловживання службовим становищем, службове підроблення, привласнення, розтрату майна або заволодіння ним шляхом зловживання службовим становищем передбачає кримінальну відповідальність. Водночас вбачається за доцільне притягувати до відповідальності за лобізм, протекціонізм, зокрема з метою розподілу чи перерозподілу державної власності, підтримання недобросовісної конкуренції, суміщення державної служби з діяльністю, що має на меті одержання прибутку, тощо.
Доповнення КК України і КУпАП низкою статей, що регламентують питання відповідальності за вчинення корупційних діянь, мають непересічне значення для приведення норм вітчизняного законодавства до антикорупційних європейських стандартів міжнародного права та вимог, які містяться у Конвенції ООН проти корупції, Кримінальній конвенції про боротьбу з корупцією. Нове законодавство повною мірою відповідає міжнародно-правовим стандартам, які гарантують право захисту інтересів держави та особи від вчинення корупційних правопорушень.
Першочергові кроки
Успішна протидія корупції можлива за умови наявності належного антикорупційного законодавства, ефективного його застосування відповідними органами державної влади та скоординованості, поінформованості громадськості про здійснення заходів із запобігання та протидії корупції, взаємодії інститутів громадянського суспільства з органами державної влади у сфері формування та реалізації державної антикорупційної політики, підтримки антикорупційних заходів громадянським суспільством.
Провідними напрямами в подоланні корупції мають стати дотримання правових норм у сфері запобігання та протидії корупції; рівність усіх перед законом; невідворотність юридичної відповідальності за вчинення корупційного правопорушення; поєднання зусиль держави і громадськості. Заходи протидії корупції повинні мати довгостроковий і послідовний характер, передбачатися дієвими комплексними програмами. Зменшення ступеня корупційних діянь в Україні можливе лише за умови координації зусиль та засобів різних державних структур, суспільства, міжнародних організацій, а також шляхом формування у суспільстві негативного ставлення громадськості до цього явища як суспільношкідливого. Як сказав китайський мислитель Сюнь-Цзи, «головних злодіїв треба карати, не чекаючи на їх перевиховання; звичайних людей треба виховувати, не чекаючи, поки до них доведеться застосовувати міру покарання». Адже основна проблема боротьби з корупцією в нашій державі навіть не в її розмахах, а в тім, що суспільство сприймає корупцію як явище буденне, звичний засіб досягнення мети. Поряд із підвищенням кваліфікації суддів, працівників прокуратури та правоохоронних органів варто подбати про підвищення антикорупційної правосвідомості громадськості.
На завершення торкнуся і такого аспекту протистояння корисливим зловживанням. Подолання корупції та інших небезпечних правопорушень, поширення законослухняності абсолютно неможливі без духовного оздоровлення суспільства. До речі, на морально-духовних важелях відвернення корупції наголосив 27 липня 2011 р. на зустрічі з ректорами вищих навчальних закладів України Патріарх Московський і Всія Русі Кирил: «Дивуються зростанню злочинності. Не можуть упоратися з криміналом – причому це стосується не тільки Росії або України, але й усього світу. Корупцію – теж ніяк не подолати. Власне кажучи, чому дивуватися? Якщо Бога немає, то все дозволено…».
Теги:
