Рішення “у справі за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України…”
РІШЕННЯ КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ
у справі за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України, законів України “Про Вищу раду юстиції”, “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо недопущення зловживань правом на оскарження”
м. Київ Справа № 1-6/2011
16 червня 2011 року
№ 5-рп/2011Конституційний Суд України у складі суддів:Головіна Анатолія Сергійовича – головуючого,
Бауліна Юрія Васильовича,
Бринцева Василя Дмитровича,
Вдовіченка Сергія Леонідовича,
Винокурова Сергія Маркіяновича – доповідача,
Гультая Михайла Мирославовича,
Запорожця Михайла Петровича,
Кампа Володимира Михайловича,
Колоса Михайла Івановича,
Лилака Дмитра Дмитровича,
Маркуш Марії Андріївни,
Овчаренка В’ячеслава Андрійовича,
Сергейчука Олега Анатолійовича,
Стецюка Петра Богдановича,
Стрижака Андрія Андрійовича,
Шаптали Наталі Костянтинівни,
Шишкіна Віктора Івановича,
розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України (далі – Кодекс), законів України “Про Вищу раду юстиції” від 15 січня 1998 року № 22/98-ВР (Відомості Верховної Ради України, 1998 р., № 25, ст. 146) зі змінами (далі – Закон № 22), “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо недопущення зловживань правом на оскарження” від 13 травня 2010 року № 2181-VI (Відомості Верховної Ради України, 2010 р., № 26, ст. 272) (далі – Закон № 2181).
Приводом для розгляду справи відповідно до статей 39, 40 Закону України “Про Конституційний Суд України” стало конституційне подання Верховного Суду України.
Підставою для розгляду справи згідно зі статтею 71 Закону України “Про Конституційний Суд України” є твердження суб’єкта права на конституційне подання про неконституційність окремих положень Кодексу, Закону № 22 та Закону № 2181.
Заслухавши суддю-доповідача Винокурова С.М. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України
у с т а н о в и в:
1. Суб’єкт права на конституційне подання – Верховний Суд України – звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням визнати такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення:
– пункту 1 частини п’ятої статті 117 Кодексу, за якими не допускається забезпечення позову шляхом зупинення актів Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції та встановлення для них заборони вчиняти певні дії;
– Закону № 22, а саме частини першої статті 24, відповідно до яких засідання Вищої ради юстиції вважається правомочним, якщо на ньому присутні більшість членів Вищої ради юстиції від її конституційного складу, частини третьої статті 25, згідно з якими Вища рада юстиції для здійснення своїх повноважень може витребувати копії судових справ, розгляд яких не закінчено, частин другої, третьої статті 32, в яких визначається, що є порушенням суддею присяги, частини шостої статті 46, згідно з якими повторне нез’явлення на засідання Вищої ради юстиції судді, який оскаржує рішення Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про притягнення його до дисциплінарної відповідальності, є підставою для розгляду справи за його відсутності;
– підпункту 4 пункту 3 розділу I Закону № 2181 стосовно виключення частини другої статті 30 Закону № 22 в редакції, що діяла до внесення змін, відповідно до якої член Вищої ради юстиції, який порушив питання перед Вищою радою юстиції про звільнення з посади судді, не бере участі в голосуванні при прийнятті рішення.
Неконституційність зазначених положень Кодексу, Закону № 22 та Закону № 2181 Верховний Суд України обґрунтовує тим, що ними, на його думку, неправомірно розширено конституційні повноваження Вищої ради юстиції, зокрема надано можливість чинити вплив на суддів при здійсненні ними правосуддя, що звужує гарантії самостійності та незалежності суддів, а також обмежено конституційне право осіб на судовий захист.
Суб’єкт права на конституційне подання вважає, що оспорювані положення суперечать статті 1, частині першій статті 6, частинам першій, другій статті 8, частині другій статті 19, частині третій статті 22, частинам першій, другій статті 55, статтям 59, 64, пунктам 14, 22 частини першої статті 92, частинам другій, п’ятій статті 125, частинам першій, другій статті 126, частинам другій, третій статті 131 Конституції України.
2. Свої позиції стосовно предмета конституційного подання висловили Президент України, Голова Верховної Ради України, Прем’єр-міністр України, Вища рада юстиції, Вища кваліфікаційна комісія суддів України, Вищий адміністративний суд України, Вищий господарський суд України, Рада суддів України, Генеральна прокуратура України, науковці Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, Національної академії прокуратури України, Національного університету “Юридична академія України імені Ярослава Мудрого”, Національного університету “Одеська юридична академія”.
3. Вирішуючи порушене в конституційному поданні питання, Конституційний Суд України виходить з такого.
3.1. Україна є правовою державою, в якій визнається і діє принцип верховенства права, Конституція України має найвищу юридичну силу, закони приймаються на її основі і повинні відповідати їй (стаття 1, частини перша, друга статті 8 Основного Закону України).
Органи державної влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 6, частина друга статті 19 Основного Закону України).
Права і свободи людини і громадянина захищаються судом, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (частини перша, друга статті 55 Конституції України).
Згідно з пунктом 14 частини першої статті 92 Основного Закону України виключно законами України визначаються, зокрема, судоустрій, судочинство, статус суддів.
3.2. Відповідно до пункту 1 частини п’ятої статті 117 Кодексу не допускається забезпечення позову шляхом зупинення актів Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції та встановлення для них заборони вчиняти певні дії.
На думку суб’єкта права на конституційне подання, таке правове регулювання суттєво звузило й обмежило зміст та обсяг права на судовий захист.
Згідно з Основним Законом України судочинство визначається виключно законами України (пункт 14 частини першої статті 92), які приймає єдиний орган законодавчої влади в Україні – Верховна Рада України (стаття 75, пункт 3 частини першої статті 85, стаття 91).
Верховна Рада України, врегульовуючи питання судочинства, має виходити з конституційних засад утвердження й забезпечення прав та свобод людини і громадянина, діяти на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Судочинство охоплює, зокрема, інститут забезпечення позову, який сприяє виконанню рішень суду і гарантує можливість реалізації кожним конституційного права на судовий захист, встановленого статтею 55 Конституції України. У статті 117 Кодексу визначено порядок застосування судом заходів забезпечення адміністративного позову (підстави, суб’єкти ініціювання, стадії, на яких може бути застосоване забезпечення позову, способи його забезпечення), а також передбачено, що не допускається забезпечення позову шляхом зупинення актів Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції та встановлення для них заборони вчиняти певні дії.
Конституційний Суд України виходить з того, що право на забезпечення адміністративного позову може бути обмежене з урахуванням особливостей публічно-правових відносин, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів. Регулювання підстав та порядку забезпечення позову здійснюється в інтересах не лише позивача, а й інших осіб – учасників провадження, суспільства, держави в цілому з дотриманням критеріїв домірності (пропорційності).
Учасниками судового провадження у сфері публічно-правових відносин, врегульованого оспорюваними положеннями Кодексу, є, зокрема, парламент та глава держави. Прийняття ними актів та вчинення дій обумовлюються їхнім конституційним статусом та визначеними в Основному Законі України повноваженнями. Недопущення забезпечення судом адміністративного позову шляхом зупинення актів Верховної Ради України і Президента України та встановлення для них заборони вчиняти певні дії пов’язане зі значущістю їх діяльності, презумпцією конституційності прийнятих ними актів та вчинених дій і зумовлене тим, що використання таких засобів забезпечення в інтересах позивача може призвести до порушення прав невизначеного кола осіб. Неможливість застосування судом заходів забезпечення позову у виключних випадках не є обмеженням конституційного права громадян на судовий захист.
Отже, Конституційний Суд України вважає, що Верховна Рада України, визначаючи в Кодексі інститут забезпечення позову як елемент судочинства та випадки, в яких не допускається забезпечення позову, встановлює правову визначеність та передбачуваність діяльності парламенту та глави держави, а відтак і стабільність регулювання суспільних відносин у державі, у тому числі шляхом видання цими органами актів у межах їхніх повноважень на основі та на виконання Конституції України (статті 6, 19, 85, 106 Основного Закону України).
Враховуючи викладене, положення пункту 1 частини п’ятої статті 117 Кодексу щодо недопущення забезпечення позову шляхом зупинення актів Верховної Ради України та Президента України або встановлення для них заборони вчиняти певні дії не суперечать Конституції України.
3.3. Суб’єкт права на конституційне подання порушує перед Конституційним Судом України питання щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частини першої статті 24 Закону № 22. За змістом цих положень “засідання Вищої ради юстиції вважається правомочним, якщо на ньому присутні більшість членів Вищої ради юстиції від її конституційного складу”.
У Конституції України визначено питання відання та загальні засади формування Вищої ради юстиції (частини друга, третя статті 131), а організація і порядок її діяльності, зокрема вимоги щодо правомочності її засідань, порядку прийняття рішень тощо, регулюються Законом № 22 та регламентом Вищої ради юстиції (стаття 2 Закону № 22).
Вимоги щодо правомочності засідань Вищої ради юстиції спрямовані на здійснення цим органом своїх повноважень шляхом прийняття рішень відповідно до частини четвертої статті 24 Закону № 22. Законодавець, визначаючи правомочність її засідань, встановив необхідну кількість учасників засідання для прийняття рішення. Для цього на засіданні Вищої ради юстиції повинна бути присутня більшість від її конституційного складу.
Отже, положення частини першої статті 24 Закону № 22 не суперечать Конституції України.
3.4. Суб’єкт права на конституційне подання ставить перед Конституційним Судом України питання щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частини третьої статті 32 Закону № 22, якими визначено, що порушенням суддею присяги є невиконання суддею, що обіймає адміністративну посаду в суді, посадових обов’язків, встановлених для відповідної адміністративної посади, пов’язаних з процесуальними діями.
Порушення суддею присяги є однією з підстав для його звільнення з посади відповідно до пункту 5 частини п’ятої статті 126 Основного Закону України. Верховна Рада України повноважна визначати критерії відповідальності за дії, які є порушенням суддею присяги. Таку ж позицію висловив Конституційний Суд України і в Рішенні від 11 березня 2011 року № 2-рп/2011 (абзаци дев’ятий, одинадцятий, тринадцятий підпункту 3.4 пункту 3 мотивувальної частини), розглядаючи питання відповідності Конституції України (конституційності) положень частини другої статті 32 Закону № 22.
Порядок призначення, обрання на посаду судді та підстави звільнення з цієї посади регулюються Основним Законом України. Зміст вказаних положень стосовно статусу суддів розкрито в законах України відповідно до пункту 14 частини першої статті 92 Конституції України.
Згідно з Основним Законом України суддя звільняється з посади органом, що його обрав або призначив, внесення подання про звільнення судді з посади належить до повноважень Вищої ради юстиції (пункт 5 частини п’ятої статті 126, пункт 1 частини першої статті 131), а порядок та підстави внесення подання про звільнення судді з посади за порушення ним присяги визначено Верховною Радою України у статті 105 Закону України “Про судоустрій і статус суддів” та статті 32 Закону № 22.
Обов’язки судді, який обіймає адміністративну посаду в суді, що пов’язані з процесуальними діями, встановлені законом. Виконання таких обов’язків безпосередньо пов’язане зі здійсненням судочинства та є його невід’ємною складовою. Адміністративними посадами в суді є посади голови суду та заступника (заступників) голови суду, на які призначаються судді з числа суддів цього суду, що склали присягу судді при їх призначенні на посаду судді вперше (частини перша, друга статті 20, частина перша статті 55 Закону України “Про судоустрій і статус суддів”). Невиконання суддею, що обіймає таку адміністративну посаду в суді, своїх обов’язків, пов’язаних з процесуальними діями, є порушенням присяги судді.
Отже, Верховна Рада України, визначивши в частині третій статті 32 Закону № 22 критерії відповідальності за вчинки, які є порушенням суддею присяги, діяла в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а тому вказані положення не суперечать Основному Закону України.
3.5. Суб’єкт права на конституційне подання порушує перед Конституційним Судом України питання щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частини шостої статті 46 Закону № 22, згідно з якими повторне нез’явлення на засідання Вищої ради юстиції судді, який оскаржує рішення Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про притягнення його до дисциплінарної відповідальності, є підставою для розгляду справи за його відсутності.
Конституційний Суд України вважає, що оспорюваними положеннями не звужено рівень гарантій недоторканності та незалежності судді при розгляді такої справи.
Згідно з частиною шостою статті 46 Закону № 22 у разі неможливості взяти участь у засіданні Вищої ради юстиції з поважних причин суддя може надати по суті порушених питань письмові пояснення, які долучаються до матеріалів справи і виголошуються на її засіданні в обов’язковому порядку.
Такий порядок розгляду скарги узгоджується з закріпленими в Основних принципах Організації Об’єднаних Націй щодо незалежності правосуддя, схвалених резолюціями 40/32 та 40/146 Генеральної Асамблеї ООН від 29 листопада та 13 грудня 1985 року, правилами розгляду питань, пов’язаних із відповідальністю суддів. Відповідно до цих правил звинувачення або скарга щодо виконання суддею своїх судових і професійних обов’язків повинна бути невідкладно і безсторонньо розглянута згідно з відповідною процедурою. Суддя має право на відповідь і справедливий розгляд.
Крім того, встановлений частиною шостою статті 46 Закону № 22 порядок розгляду скарг суддів узгоджується з положеннями пункту 5.1 Європейської хартії про закон про статус суддів ( 994_236 ) від 10 липня 1998 року. Цією хартією передбачено, що у разі невиконання суддею одного зі своїх обов’язків, визначених законом, він може підлягати санкції лише на підставі рішення за пропозицією, рекомендацією або згодою комітету чи органу, до складу якого входить не менше ніж половина обраних суддів. Справу такого судді повинен розглянути цей орган, заслухавши сторони, а суддя, справа якого розглядається, повинен мати право на представництво.
Отже, положення частини шостої статті 46 Закону № 22 не суперечать Основному Закону України.
3.6. Суб’єкт права на конституційне подання ставить перед Конституційним Судом України питання щодо відповідності Конституції України (конституційності) підпункту 4 пункту 3 розділу I Закону № 2181, у якому викладено в новій редакції статтю 30 Закону № 22, що не містить частини другої, у якій раніше визначалося, що член Вищої ради юстиції, який порушив перед Вищою радою юстиції питання про звільнення з посади судді, не бере участі в голосуванні при прийнятті рішення.
Конституційний Суд України виходить з того, що Вища рада юстиції є колегіальним, незалежним органом. Закон наділяє всіх членів Вищої ради юстиції рівними правами та обов’язками (незалежно від порядку їх призначення чи входження до складу за посадою), у тому числі й правом брати участь у засіданні та особисто голосувати виходячи з матеріалів справи, що розглядається на цьому засіданні, та власних переконань.
Член Вищої ради юстиції, який порушив питання про звільнення з посади судді, під час прийняття рішення повинен виконувати свої повноваження сумлінно, чесно і неупереджено, що передбачено присягою, яку він складає перед вступом на посаду (частина перша статті 17 Закону № 22).
Однією з гарантій, яка забезпечує розгляд Вищою радою юстиції питання про звільнення судді з посади на засадах об’єктивності, неупередженості, безсторонності, є, зокрема, відвід (самовідвід) члена Вищої ради юстиції (частина перша статті 26 Закону № 22).
Усунення члена Вищої ради юстиції від участі в голосуванні під час здійснення конституційних повноважень, крім визначених Законом № 22 випадків його обґрунтованого відводу, призводить до обмеження прав такого члена Вищої ради юстиції і порушення балансу квотного формування Вищої ради юстиції та принципів її діяльності.
Отже, положення підпункту 4 пункту 3 розділу I Закону № 2181 є такими, що не суперечать Конституції України.
4. Вирішуючи інші порушені в конституційному поданні питання, Конституційний Суд України вбачає підстави для припинення конституційного провадження стосовно таких положень.
4.1. Відповідно до Закону України “Про Конституційний Суд України” у конституційному поданні повинно зазначатися правове обґрунтування тверджень щодо неконституційності правового акта або окремих його положень (пункт 4 частини другої статті 39) ; предметом розгляду в Конституційному Суді України може бути конституційне подання, в якому викладаються аргументи і стверджується про неконституційність законів, інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим (частина перша статті 71).
Однак у конституційному поданні не наведено правового обґрунтування тверджень щодо невідповідності Конституції України положень пункту 1 частини п’ятої статті 117 Кодексу стосовно недопущення забезпечення позову шляхом зупинення актів Вищої ради юстиції або встановлення для неї заборони вчиняти певні дії, що згідно з пунктом 2 статті 45 Закону України “Про Конституційний Суд України”, параграфом 51 Регламенту Конституційного Суду України є підставою для припинення конституційного провадження у справі в цій частині.
4.2. Верховний Суд України також порушує перед Конституційним Судом України питання щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частини третьої статті 25, частини другої статті 32 Закону № 22.
Конституційний Суд України у Рішенні від 11 березня 2011 року № 2-рп/2011 визнав конституційними положення частини другої статті 32 Закону № 22, у яких встановлено дії, які є порушенням суддею присяги. Цим же рішенням визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення частини третьої статті 25 Закону № 22, згідно з якими Вища рада юстиції для здійснення своїх повноважень може витребувати копії судових справ, розгляд яких не закінчено.
Таким чином, є підстави для припинення конституційного провадження у справі в цій частині відповідно до статті 45 Закону України “Про Конституційний Суд України”, параграфа 51 Регламенту Конституційного Суду України.
Враховуючи викладене та керуючись статтями 147, 150, частинами першою, другою статті 152, статтею 153 Конституції України, статтями 45, 51, 61, 63, 65, 67, 69, 73 Закону України “Про Конституційний Суд України”, параграфом 51 Регламенту Конституційного Суду України, Конституційний Суд України
в и р і ш и в:
1. Визнати такими, що відповідають Конституції України (є конституційними), положення:
– пункту 1 частини п’ятої статті 117 Кодексу адміністративного судочинства України щодо недопущення забезпечення позову шляхом зупинення актів Верховної Ради України та Президента України або встановлення для них заборони вчиняти певні дії;
– Закону України “Про Вищу раду юстиції” від 15 січня 1998 року № 22/98-ВР зі змінами, а саме частини першої статті 24 стосовно правомочності засідання Вищої ради юстиції, частини третьої статті 32, в яких визначено вчинки, які є порушенням суддею присяги, частини шостої статті 46, згідно з якими повторне нез’явлення на засідання Вищої ради юстиції судді, який оскаржує рішення Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про притягнення його до дисциплінарної відповідальності, є підставою для розгляду справи за його відсутності;
– підпункту 4 пункту 3 розділу I Закону України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо недопущення зловживань правом на оскарження” від 13 травня 2010 року № 2181-VI, в якому викладено в новій редакції статтю 30 Закону України “Про Вищу раду юстиції”, що не містить частини другої, відповідно до якої член Вищої ради юстиції, який порушив питання перед Вищою радою юстиції про звільнення з посади судді, не бере участі в голосуванні при прийнятті рішення.
2. Припинити конституційне провадження у справі щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень:
– пункту 1 частини п’ятої статті 117 Кодексу адміністративного судочинства України щодо недопущення забезпечення позову шляхом зупинення актів Вищої ради юстиції або встановлення для неї заборони вчиняти певні дії на підставі пункту 2 статті 45 Закону України “Про Конституційний Суд України” – невідповідність конституційного подання вимогам, передбаченим Конституцією України, Законом України “Про Конституційний Суд України” ;
– частини третьої статті 25, частини другої статті 32 Закону України “Про Вищу раду юстиції” від 15 січня 1998 року № 22/98-ВР зі змінами на підставі статті 45 Закону України “Про Конституційний Суд України”.
3. Рішення Конституційного Суду України є обов’язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскаржене.
Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у “Віснику Конституційного Суду України” та в інших офіційних виданнях України.
