Замінимо мораторій юридичний мораторієм бюрократичним? 

Замітки на «полях» проекту Закону України «Про обіг земель сільськогосподарського призначення»

         Вже за місяць до настання нового, 2013 року всі зрозуміли: з його початком скасування мораторію на відчуження земель сільськогосподарського призначення, настання якого було анонсоване Президентом та іншими чільними посадовцями нашої країни як настання невідворотної події, уникнути яку у новорічну ніч ніяк не вдасться, все-таки не відбудеться. 20 листопада 2012 р. Верховна Рада України прийняло Закон № 5494-VI «Про внесення змін до Земельного кодексу України», яким кардинально скоригувала перспективи розвитку ринку сільськогосподарських земель. Зокрема, цим Законом було встановлено, що, по-перше, проект Закону України «Про ринок земель», прийнятий у першому читанні і підготовлений до другого читання, законом ніколи не стане. Верховна Рада України відмовилася від його прийняття як однієї з двох передумов скасування мораторію, і вирішила прийняти інший закон – «Про обіг земель сільськогосподарського призначення». Законом «Про внесення змін до Земельного кодексу України» наш Парламент зобов’язав Кабінет Міністрів України розробити і подати на розгляд Верховної Ради України не пізніше 1 липня 2013 р. саме проект Закону «Про обіг земель сільськогосподарського призначення». По-друге, Законом від 20 листопада 2012 р. Верховна Рада України перенесла дату можливого скасування мораторію з 1 січня 2013 р. на 1 січня 2016 р.

         Отже, з 1 січня 2013 р. у Державному земельному агентстві України, якому Кабінет Міністрів доручив підготувати законопроект, робота над його підготовкою «закипіла». І 5  квітня 2013 р. на сайті Державного агентства земельних ресурсів України був розміщений проект Закону України «Про обіг земель сільськогосподарського призначення», який  винесений для всенародного обговорення.

         Ознайомлення з проектом Закону «Про обіг земель сільськогосподарського призначення» дає підстави стверджувати, що в цілому цей законопроект можна вважати концептуальним правонаступником проекту Закону «Про ринок земель», який дістав негативну оцінку не тільки з боку експертів та політиків, а й з боку широких верств сільського населення. Однак, з проекту Закону «Про ринок земель» у проект Закону «Про обіг земель сільськогосподарського призначення» перейшли значна кількість «дискредитованих», невиважених положень.

Так, розробники законопроекту пропонують виключити з числа осіб, які можуть набувати у власність земельні ділянки сільськогосподарського призначення, юридичних осіб. Причиною такого рішення є побоювання, що набуті юридичними особами у власність сільськогосподарські земельні ділянки можуть перейти у фактичну власність іноземців (іноземних громадян, осіб без громадянства та іноземних юридичних осіб) шляхом відчуження корпоративних прав. Дійсно, випадки придбання іноземцями корпоративних прав українських юридичних осіб є непоодинокими, і така практика не суперечить законодавству України. Однак, чинне законодавство України передбачає створення і функціонування й таких юридичних осіб, корпоративні права яких не можуть ні за яких обставин переходити до іноземців. До таких юридичних осіб відносяться фермерські господарства. Згідно з ч. 2 ст. 1 цього Закону, фермерське господарство може бути створене одним або кількома громадянами України, які є родичами або членами сім’ї. Отже, обмеження кола засновників і членів фермерського господарства означає, що громадянин-фермер має право відчужити фермерське господарство виключно іншому громадянину України (громадянам України). Відповідно перехід корпоративних прав на фермерське господарство до іноземців вважатиметься грубим порушенням законодавства України. Таким чином, включення фермерських господарств як юридичних осіб до числа осіб, які можуть набувати у власність земельні ділянки сільськогосподарського призначення, не створюватиме можливостей для опосередкованого набуття таких земель у власність іноземцями.

Крім того, вважаємо доцільним надати право створення сільськогосподарських юридичних осіб і двом чи більше громадянам України, які не перебувають у родинних стосунках, які виявляють бажання спільно господарювати на землі. Такі громадяни могли б створити сільськогосподарську юридичну особу з правом набуття земель сільськогосподарського призначення у власність за умови прийняття Закону України «Про сільськогосподарські підприємства», яким буде встановлено, що засновниками сільськогосподарської юридичної особи (товариства з обмеженою відповідальністю, сільськогосподарського виробничого кооперативу тощо) можуть бути виключно громадяни  України. Отже, у випадку включення таких сільськогосподарських підприємств до числа осіб, які можуть набувати землі сільськогосподарського призначення у власність, іноземці не зможуть набувати корпоративні права таких підприємств та отримувати контроль над належними цим підприємствам землями.

Крім того, викликає сумнів обґрунтованість положення з ст. 12 законопроекту, згідно з якою у разі виставлення на продаж земельної ділянки сільськогосподарського призначення, що перебуває у приватній власності, переважне право на її придбання у перший період експозиції мають держава, територіальна громада, Державний земельний банк у зазначеній послідовності. І лише у другий період експозиції (коли вищезазначені суб’єкти відмовляться від придбання ділянки) переважне право на придбання земельної ділянки мають власники суміжних земельних ділянок та орендар земельної ділянки, що виставлена на продаж.

По суті, законопроект надає державі та територіальним громадам протягом першого періоду експозиції виключне право на викуп земельних ділянок сільськогосподарського призначення, які виставлені на продаж їх приватними власниками. Це означає продавець ділянки немає вибору покупця і змушений або погодитися на ціну, яку запропонує держава, або ж відмовитися від продажу. Надання державі та територіальним громадам виключного права на придбання ділянки протягом першого періоду експозиції означає, що продавець земельної ділянки не може виставити її на продаж через земельний аукціон, переможцем якого стає покупець, який запропонує найвищу ціну. Отже, норма ст. 12 законопроекту позбавляє власника права на отримання максимально можливого доходу від продажу земельної ділянки і по суті грубо порушує право власності на землю, яке визнається Конституцією України непорушним і гарантованим. Тому вважаємо, що в законопроекті доцільно передбачити право продавця земельної ділянки сільськогосподарського призначення виставити її на продаж на земельному аукціоні, а державі та територіальним громадам надати переважне право на придбання ділянки за найвищою ціною, яку запропонують інші учасники аукціону.

Спірними уявляються і положення законопроекту щодо внесення змін до Бюджетного кодексу України. Згідно з ними при продажу земельної ділянки протягом першого року з моменту її набуття у власність продавець має сплатити 100 відсотків нормативної грошової оцінки земельної ділянки (!), з поступовим зменшенням цього розміру протягом 10 років. Саме такий захід, на думку розробників законопроекту, унеможливить спекуляцію сільськогосподарськими земельними ділянками, тобто, купівлю земельних ділянок не з метою використання, а з метою перепродажу за більш високою ціною.

Проте, в умовах ринкової економіки земельні ділянки продаються (відчужуються) за ринковими цінами. Орієнтиром для визначення ринкової  ціни земельної ділянки є її експертна грошова оцінка, яка являє собою ймовірну ціну, за якою ділянка може бути продана (відчужена) на ринку в даний момент. В основу визначення експертної грошової оцінки кладеться співвідношення пропозиції та попиту на земельні ділянки. Водночас нормативна грошова оцінка визначається на основі базових характеристик землі (площа, доступність місця розташування, наявність комунікацій тощо), але не враховує співвідношення пропозиції та попиту на земельні ділянки. Таким чином, у місті Києві та інших великих містах, де попит на земельні ділянки є високим, експертна грошова оцінка земельних ділянок в багато разів перевищує їх нормативну оцінку. Натомість у сільській глибинці ми маємо протилежну картину: нормативна грошова оцінка земельних ділянок у багато разів перевищує їх експертну грошову оцінку. Отже, виходить, що якщо власник розташованої, наприклад, у м. Києві сільськогосподарської земельної ділянки вирішить продати її протягом першого року з моменту придбання, то він сплатить платіж у розмірі 100 відсотків нормативної грошової оцінки земельної ділянки, який складатиме невелику частину суми, вирученої від її продажу. Однак, якщо буде відчужена сільськогосподарська земельна ділянка, яка розташована у сільській глибинці, то її власник також зобов’язаний буде сплатити платіж у розмірі 100 відсотків нормативної грошової оцінки земельної ділянки. Однак, цей платіж перевищуватиме виручену від продажу суму (ринкову ціну ділянки) у кілька разів і фактично являтиме собою штрафний платіж за продаж земельної ділянки. А це означає, що такий власник не виявить бажання продати земельну ділянку навіть у випадку крайньої потреби, що навряд чи буде виправдано. На наш погляд, встановлення зазначеного штрафного платежу негативно позначиться у першу чергу на власників земель у сільській місцевості. Отже, оскільки коло осіб, які, згідно з законопроектом, можуть набувати у власність земельні ділянки сільськогосподарського призначення, є істотно обмеженим, то застосовувати заходи протидії спекуляції земельними ділянками уявляється недоцільним. Тому положення законопроекту щодо внесення змін до Бюджетного кодексу України, згідно з якими при продажу земельної ділянки протягом першого року з моменту її набуття у власність продавець сплачує 100 відсотків нормативної грошової оцінки земельної ділянки, з поступовим зменшенням цього розміру протягом 10 років, необхідно з законопроекту вилучити.

На жаль, не всі звернули увагу на те, що законопроект символізує настання кардинальної зміни державної земельної політики, яка полягає у забороні приватизації земель для ведення товарного сільськогосподарського виробництва. Так, згідно з ст. 11 законопроекту, земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної та комунальної власності не можуть бути відчужені із земель державної та комунальної власності, крім передачі їх до статутного капіталу Державного земельного банку відповідно до законодавства та безоплатної передачі громадянам відповідно до Земельного кодексу України. Як відомо, ст. 121 цього Кодексу дозволяє приватизацію лише земельних ділянок для цілей підсобного (а не товарного) землекористування громадян, а також невеликих (у розмірі земельної частки (паю) земельних ділянок для ведення фермерського господарства.

На нашу думку, заборона на приватизацію земель сільськогосподарського призначення для ведення товарного сільськогосподарського виробництва базується на хибному уявленні розробників законопроекту про те, що забезпечення продовольчої безпеки держави є можливим лише за умови перебування таких земель у державній власності. Таке уявлення не відповідає реаліям організації сільськогосподарського виробництва в умовах ринкової економіки, згідно з якими більш ефективним виробником сільськогосподарської продукції є приватний власник землі та інших засобів агарного виробництва. Державні сільськогосподарські підприємства є менш ефективними сільськогосподарськими товаровиробниками. В ринкових умовах держава може забезпечити продовольчу безпеку шляхом створення сприятливих умов для виробництва приватними сільськогосподарськими товаровиробниками достатньої для забезпечення продовольчої безпеки кількості сільськогосподарської продукції та її належного асортименту. В зв’язку з зазначеним вважаємо, що заборону на передачу земельних ділянок сільськогосподарського призначення для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, які перебувають у державній та комунальній власності, у власність приватних осіб вводити недоцільно.

Маємо відмітити, що тяжким ударом по ринку сільськогосподарських земель, який в Україні лише формується, стане введення обов’язкового отримання дозволу органу влади на придбання земельної ділянки сільськогосподарського призначення громадянином України. Так, згідно з ст. 13 законопроекту, громадяни України, які мають намір придбати земельну ділянку у зазначеній в оголошенні місцевості, у перший термін експозиції земельної ділянки звертаються до центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері земельних відносин, із заявою (клопотанням) про надання дозволу на придбання у зазначеній місцевості земельних ділянок. При цьому орган влади у разі встановленої ним невідповідності потенційного покупця вимогам, встановленим цим Законом, не вносить відомості про покупця земельної ділянки сільськогосподарського призначення до бази персональних даних покупців, фактично відмовляючи йому у придбанні ділянки.

Отже, законопроектом передбачається встановити, що покупцями земельних ділянок сільськогосподарського призначення та прав на них можуть бути лише ті громадяни України, які відповідають таким критеріям:

1) протягом трьох років проживають у місцевості, на території якої продається земельна ділянка (рада, район);

2) мають бажання, переважно власним або сімейним трудом, вести на ній самостійне товарне сільгоспвиробництво;

3) мають досвід роботи у сільському господарстві чи займаються веденням товарного сільськогосподарського виробництва;

4) отримали дозвіл у Міністерстві аграрної політики та продовольства України на придбання земельних ділянок у даній місцевості;

5) внесені до бази персональних даних Міністерства аграрної політики та продовольства України;

6) зареєстровані на офіційному веб-порталі Держземагентства України;

7) мають поточний рахунок у банківській установі;

8) мають на рахунку кошти, достатні для придбання земельної ділянки.

На наш погляд, такі вимоги є важко виконуваними. Так, наприклад, громадянин України, який має намір придбати сільськогосподарську земельну ділянку, повинен на момент оголошення про продаж ділянки, яка його може зацікавити, мати на власному рахунку ту суму грошей, за яку продавець хотів би її продати. Але якщо у нього є трохи менша сума та надія поторгуватись із продавцем, то дозвіл на придбання земельної ділянки він не отримає. Крім того, громадяни України, по суті, позбавлені можливості придбати земельну ділянку сільськогосподарського призначення з розстроченням платежу. Нарешті, необхідність реєстрації громадян України як платоспроможних покупців земельних ділянок може стримувати їх від придбання ділянок через побоювання публічного поширення відомостей про фінансовий стан громадянина.

Враховуючи вищевикладене, вважаємо, що підстави для надання громадянину України на придбання земельної ділянки сільськогосподарського призначення для ведення товарного сільськогосподарського виробництва доцільно обмежити такими вимогами: 1) наявність бажання, переважно власним або сімейним трудом, вести на ній самостійне товарне сільгоспвиробництво; 2) наявність досвіду роботи у сільському господарстві чи займаються веденням товарного сільськогосподарського виробництва.Причому, такий дозвіл має надавати не Міністерство аграрної політики та продовольства України, а його районний (міський) підрозділ, до якого громадянину легше дістатися. А сам дозвіл має бути не разовим (тобто, дозволом на придбання конкретної земельної ділянки), а постійним, який би давав громадянину право на придбання будь-якої сільськогосподарської земельної ділянки для ведення товарного сільськогосподарського виробництва.

Ще однією загрозою не тільки для ринку сільськогосподарських земель, а й для дотримання прав і свобод громадян може стати введення нової підстави для припинення права приватної власності на земельну ділянку. Адже законопроектом передбачається доповнити ст. 140 Земельного кодексу України (Підстави припинення права власності на земельну ділянку) новою підставою – систематична несплата земельного податку протягом більше ніж двох календарних років.

Маємо нагадати, що згідно з ст. 41 Конституції України, ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності. Право приватної власності є непорушним. А примусове відчуження об’єктів права приватної власності може бути застосоване лише як виняток з мотивів суспільної необхідності, на підставі і в порядку, встановлених законом, та за умови попереднього і повного відшкодування їх вартості. Примусове відчуження таких об’єктів з наступним повним відшкодуванням їх вартості допускається лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану. Нарешті, Основним законом країни встановлено, що конфіскація майна може бути застосована виключно за рішенням суду у випадках, обсязі та порядку, встановлених законом. Таким чином, така підстава примусового припинення права приватної власності на земельні ділянки сільськогосподарського призначення як систематична несплата земельного податку протягом більше ніж двох календарних років, введення якої передбачене законопроектом, суперечить Конституції України.

В зв’язку з цим норму законопроекту, якою передбачається доповнити ст. 140 Земельного кодексу України новою підставою припинення права власності на земельну ділянку у вигляді систематичної несплати земельного податку протягом більше ніж двох календарних років доцільно виключити як таку, що, по-перше, суперечить Основному Закону країни та, по-друге, покарання у вигляді позбавлення права власності на земельну ділянку є співставимим з діянням, за яке таке покарання застосовуватиметься. Адже за несплату податків Податковий кодекс України передбачає відповідну та співставиму з тяжкістю цього правопорушення юридичну відповідальність, яке є достатньо ефективним засобом боротьби з несплатою податків.

Ще однією недостатньо продуманою новелою законопроекту є норма про встановлення нового податкового платежу – збору на розвиток інфраструктури територій населених пунктів сільських (селищних) рад. Такий збір мають сплачувати всі власники, орендарі та інші користувачі земель сільськогосподарського призначення, які ведуть товарне сільськогосподарське виробництво, у розмірі 1 відсоток від їх нормативної грошової оцінки. Законопроектом передбачається доповнити ст. 268¹ Податкового кодексу України, згідно з якою зазначені кошти планується зараховувати до місцевого бюджету і використовувати за цільовим призначенням на потреби розвитку соціальної інфраструктури населеного пункту та на придбання (викуп) земельних ділянок приватної власності.

Слід пам’ятати, що законопроектом встановлюється також мінімальна орендна плата за земельні ділянки товарного сільськогосподарського виробництва у розмірі 3 відсотків від їх нормативної грошової оцінки. Встановлення нового податкового платежу – збору на розвиток інфраструктури територій населених пунктів сільських (селищних) рад у розмірі 1 відсотка від їх нормативної грошової оцінки дає в сумі 4 відсотки – може стати важким, а то й непід’ємним фінансовим тягарем для дрібних та середніх сільськогосподарських товаровиробників, в першу чергу фермерських господарств. Водночас у системі сільськогосподарського товарного виробництва України існують великі та надзвичайно великі господарські формування – агрохолдинги, які мають низьку собівартість виробництва продукції та отримують значно більші доходи з одиниці площі сільськогосподарських угідь, ніж дрібні та середні сільськогосподарські товаровиробники.

Не заперечуючи проти встановлення додаткового збору з власників і користувачів земель сільськогосподарського призначення для фінансування потреб розвитку соціальної інфраструктури сільських населених пунктів, вважаємо доцільним диференціювати цей платіж таким чином: 1) дрібні і середні сільськогосподарські товаровиробники (площа сільськогосподарських угідь яких не перевищує 1000 га) звільняються від сплати цього податкового збору; 2) великі сільськогосподарські товаровиробники (площа сільськогосподарських угідь від 1000 до 10000 га) сплачують 1 відсоток від їх нормативної грошової оцінки; 3) крупні сільськогосподарські товаровиробники (площа сільськогосподарських угідь від 10000 до 50000 га) сплачують 1,5 відсотка; 4) агрохолдинги, включаючи всі сільськогосподарські підприємства, які входять до їх складу (площа сільськогосподарських угідь становить більше 50000 га) сплачують 2 відсотки від нормативної грошової оцінки до місцевих бюджеті на потреби розвитку соціальної інфраструктури населеного пункту. Така диференціація не тільки не знизить рівень фінансового наповнення сільських бюджетів, але й сприятиме також розвитку дрібного і середнього підприємництва в аграрній сфері України.

Цікавим уявляється положення законопроекту щодо встановлення для орендарів земельних ділянок для ведення товарного сільськогосподарського виробництва обов’язку забезпечити робочими місцями та стабільним заробітком сільське населення (в залежності від площі орендованих земель, регіональних особливостей сільгоспвиробництва та системи розселення), що проживають на відповідній території (рада, район). Так, законопроектом передбачається доповнити ст. 25 Закону «Про оренду землі» новим пунктом, згідно з яким всі сільськогосподарські товаровиробники мають використовувати найману працю за мінімальними нормами працевлаштування сільського населення, які мають бути встановлені Кабінетом Міністрів України.

Однак, на нашу думку, дане положення законопроекту не в повній мірі враховує правовий статус та економічні можливості сільськогосподарських товаровиробників. Так, значна частина фермерських господарств є сімейними, і всі роботи в них виконуються членами їх родин. Тому покладати на всі фермерські господарства та інші дрібні сільськогосподарські формування обов’язку найму робочої сили уявляється недоцільним. Даний обов’язок доцільно покласти лише на великі сільськогосподарські підприємства та агрохолдинги. У світлі вищевикладеного вважаємо доцільним звільнити від виконання обов’язку щодо забезпечення робочими місцями та стабільним заробітком сільське населення дрібних сільськогосподарських товаровиробників – фермерські господарства та інші сільськогосподарські підприємства, які використовують не більше 500 га сільськогосподарських угідь.

В цілому маємо зазначити, що прийняття Закону України “Про обіг земель сільськогосподарського призначення” у нинішній його редакції означатиме лише одне: нині чинний мораторій на відчуження земель сільськогосподарського призначення юридично буде скасований, а фактично продовжуватиме діяти, оскільки в силу процедурних та економічних ускладнень та обмежень для громадяни України як покупці та продавці таких земель не зможуть та й не захочуть відчужувати і набувати земельну власність на неринкових умовах та з загрозою втрати земельної власності. Отже, з прийняттям цього закону на зміну юридичному мораторію прийде мораторій бюрократичний.

Кулинич П.Ф., доктор юридичних наук, заступник завідувача відділу проблем аграрного та земельного права Інституту держави і права НАН України