Микола Оніщук: «Україні потрібна система стримувань і противаг та децентралізація влади»

Серед основних завдань конституційного творення й очікувань від конституційної реформи є вирішення, на наш погляд, трьох найбільш значущих проблем суспільного і національного розвитку. Головна з них – посилення народовладдя. Нині спостерігається очевидний і неприкритий відрив політичних інститутів, які формуються народом, від інтересів, потреб і очікувань громадян і суспільства в цілому.

Посилення народовладдя

Політична влада все більше корпоратизується. Це проявляється в таких явищах, як злиття влади і бізнесу, маніпулювання владою для задоволення політичних, вузькокорпоративних та особистих потреб. Таким чином, має місце порушення основних засад принципу народовладдя, відповідно до якого єдиним джерелом влади є народ і дії усіх публічних владних інститутів за визначенням мають відтворювати потреби, інтереси саме народу. У зв’язку з цим конституційні зміни, які очікуються, мають дати відповідь насамперед на питання політичного розвитку країни, що лежать у площині посилення народовладдя, утворення більш органічних зв’язків між народом та тими політичними інститутами, які він формує і в інтересах якого ці політичні інститути власне і мають діяти.

Серед тих напрямів і засобів, спроможних виконати це завдання, варто виділити удосконалення системи організації публічної влади та радикальну зміну якості діяльності судової системи. Адже саме через правосуддя громадяни здійснюють контроль за діяльністю влади. Коли йдеться про засади посилення народовладдя, видається, що складовими цього могли б служити забезпечення більш якісного порядку формування обраних народом органів та інститутів. Йдеться насамперед про Верховну Раду України, як єдиний законодавчий та вищий представницький орган. Це завдання може бути забезпечено насамперед через запровадження пропорційної системи виборів з відкритими регіональними партійними списками. І завдання тут полягає в пошуку конституційних меж відповідного нормативного врегулювання.

Це б дозволило громадянам обирати народних депутатів відповідно до усталених європейських стандартів, підвищуючи політичну відповідальность тих, хто отримує мандат народного представництва. Незважаючи на роки публічної дискусії, остання так і не була запроваджена чинним законом. Очевидно, що саме Виборчий кодекс, прийняття якого залишається актуальним, повинен забезпечити нормативну та практичну реалізацію цих положень. Тим не менше, важливо визначити місце саме конституційних засобів задля того, щоб законодавець не зміг усунутися від вирішення цього нагального питання.

У переліку засобів, які мають посилити народовладдя, знаходиться запровадження в Конституції права народної законодавчої ініціативи, народного вето на закони та розвиток референдної демократії. Що стосується останнього, то наголос тут має бути зроблений на місцевий рівень та дотримання чітких засад і критеріїв використання загальнонаціональних референдумів для вирішення виключно питань суверенітету країни, таких як територія, входження до військових, економічних чи політичних союзів, схвалення змін до Конституції тощо.

На нинішньому етапі розвитку країни із врахуванням реалій правової культури політичних еліт є очевидним, що Конституція має зберегти деякі елементи імперативності мандата народних представників – депутатів ВРУ. Відсутність конституційних унормувань з цього приводу зробило можливим викривлення політичної волі громадян та допускає її пряме заперечення у випадках, коли народні депутати, які обиралися за списком одних політичних сил, обирали для себе (через перехід в інші фракції) протилежний по суті політичний курс. Це той випадок, коли політична воля виборців спотворюється та девальвується.

Залишається невирішеним, хоч і на суспільно-науковому та професійному рівні ця тема давно обговорюється, запровадження конституційної скарги громадян до Конституційного Суду як елементу контролю з боку суспільства за діяльністю органів публічної влади. У цьому ряду знаходиться також недопущення вирішення питань, віднесених до компетенції органів народного представництва, іншими органами та посадовими особами. Йдеться, зокрема, про закріплення в Конституції присічних меж щодо можливості фактичного законотворення Конституційним Судом та існуючої практики підміни діяльності єдиного законодавчого органу в Україні (справа про визнання неконституційним Закону України «Про внесення змін до Конституції»). Адже право на творення законів, право на творення Конституції, право на відображення волі народу в актах вищої юридичної сили надано лише парламенту.

Правосуддя

Говорячи про посилення засад народовладдя не можна не відмітити й необхідність достатньо серйозних змін у відправленні правосуддя. Адже саме незалежні суди є фундаментальним засобом контролю з боку народу за діяльністю будь-яких владних інститутів.Забезпечення підвищення ефективності діяльності судової системи, брак їхньої незалежності та справедливості полягає у безпосередньому розширенні участі громадян у відправлені правосуддя. Виконанню цього завдання могло б служити закріплення відповідних конституційних гарантій вимагати суду присяжних (як окремого суду факту) у всіх випадках, коли йдеться про відповідальність у формі обмеження прав та волі і коли цього бажає громадянин. Є очевидним, що саме ці конституційні новели могли б суттєво вплинути на формування у суддівській свідомості розуміння значущості і ролі судочинства як фактору забезпечення засад справедливості.

Адже незалежний від влади суд присяжних, який приймає рішення про наявність факту правопорушення і вини особи дозволив би уникнути використання суддів і судів у політичних цілях та, відповідно, позбавив би спокуси використання владних повноважень для впливу на судові рішення. Засадам підвищення незалежності та доступності правосуддя служило б і впровадження інституту виборних мирових суддів. Строковість виборів мирових суддів у поєднанні з недержавними джерелами фінансування та утримання, а також безпосередня належність до громади, якою вони обираються є важливими чинниками встановлення органічного зв’язку між справедливістю та якістю відправлення правосуддя і засадами їх формування, зокрема, виборності. Очевидно, що на конституційному рівні потребує скасування перше призначення суддів Президентом на п’ятирічний термін, оскільки незмінюваність суддів є однією з фундаментальних засад їхньої незалежності.

Підвищення ефективності відправлення правосуддя та якості суддівського корпусу могло бути досягнуто також через підняття вікового цензу суддів з 25 до 29 років. Водночас мають бути посиленні стандарти та вимоги до кандидата на посаду судді з тим, щоб доступ до професії супроводжувався більш скурпульозною професійною та психологічною оцінкою придатності кандидата на посаду судді до відправлення такої важливої функції, як правосуддя.

Варто зауважити, що підвищення ефективності та незалежності судової влади потребує також і змін у системі органів судового управління, які не тільки відіграють важливу роль в організації судочинства, але й в забезпеченні його незалежності. Тому має бути переглянуто не лише порядок формування Вищої ради юстиції з метою досягнути більшості в її складі суддів, обраних самим суддівським товариством, а й її компетенції. Зокрема, явно запозиченою із конституції п’ятої республіки Франції є чинна норма Конституції стосовно компетенції Вищої ради юстиції розглядати оскарження накладення дисциплінарних стягнень та вирішення питань сумісності діяльності прокурорів, оскільки в українській правовій системі прокуратура не входить до складу судової гілки влади.

У цілому підсумовуючи положення, які стосуються розділу VIII «Правосуддя», варто зауважити, що саме розвинута, незалежна і доступна судова система є фундаментальним, якщо не сказати визначальним елементом контролю з боку суспільства за діяльністю усіх владних структур. Звісна річ, що при цьому ми не говоримо про політичний контроль, політичні інструменти впливу на діяльність влади, які реалізуються через вибори та референдум.

Вдосконалення системи струмування і противаг

Наступним фактором посилення народовладдя і самостійним завданням удосконалення конституції є підвищення ефективності і якості діяльності державного апарату і насамперед центрального. Цьому питанню присвячено ціла низка публікацій, тим не менше до цього часу проблема вдосконалення системи організації публічної влади залишається невирішеною та необхідність змін у цій сфері є більш чим актуальна.

Звісна річ, якою б якісною не була система цієї організації, вона залишається вразливою для відповідних зловживань за умови низької політичної і правової культури державного істеблішменту. Тим не менше, є пріорітетні напрями, які, на нашу думку, мають забезпечити їх вирішення. Серед них вдосконалення системи балансів, стримувань і противаг та децентралізація влади.

Що стосується першого, то йдеться насамперед про чіткий розподіл повноважень між гілками влади та формування в Конституції засобів неможливості зловживання такими повноваженнями та відповідного взаємного контролю. Фундаментальним тут є посилення засад парламентаризму і парламентського контролю та більш чіткі системо- і структуроутворюючі зв’язки між законодавчою та виконавчою владою. Виконанню цього завдання має слугувати запровадження в Україні двопалатності з тим, щоб діяльність Верхньої палати слугувала не лише засобом підвищення якості власне законотворчого процесу, а щоб сенат, який формується виключно за мажоритарним принципом (на засадах рівного чи наближеного до рівного представництва усіх регіонів України) разом із Президентом відповідав за сталість, стабільність і ефективність функціонування позаурядових державних органів та установ. Так, сенат має відповідати за формування як Конституційного Суду, так і ЦВК, НБУ, призначення Генерального прокурора, голови СБУ, формування національних комісій і цілої низки інших органів, діяльність яких має бути виведена із інститутів політичного представництва. Їх незалежність та відповідальність має забезпечуватися відповідними системами неполітичних призначень.

Черговим напрямом вдосконалення системи стримувань і противаг і водночас елементом підвищенням ефективності системи організації публічної влади є усунення дуалізму виконавчої влади. За чинною Конституцією маємо, по суті, дві самостійні системи виконавчої влади – урядова та президентська, тобто власне уряд та державні адміністрації, які формуються безпосередньо президентом. Оскільки в чинній Конституції України реалізована змішана, напівпрезидентська модель організації влади, тема дуалізму постає особливо гостро у випадку, коли глава держави та уряд належать до різних політичних сил чи представляють різні політичні партії.

Способом усунення дуалізму є формування уряду з одного джерела, тобто безпосередньо парламентом, відповідно до якого саме нижня палата – палата представників Національних зборів, призначає уряд за результатами парламентських виборів. За таких умов глава держави має резервні повноваження та лише процедурно бере участь у формуванні уряду.

Складовою завдань конституційного творення є також зміна ролі, місця та власне завдань діяльності прокуратури, яка залишається, по суті, пострадянським спадком системи позасудової інквізиції в державі. Невипадково, доволі часто доводиться спостерігати вплетеність цієї системи в політичні процеси в державі, що є недопустимим.

Видається, що сформульовані напрями конституційного удосконалення мають стати провідними, навколо яких має бути зосереджений аналіз фахівців, запрошених до діяльності Конституційної Асамблеї. З тим, щоб запропонувати нації зрозумілу новітню систему конституційних регуляторів, які мають тісно утвердити верховенство права як фундамент функціонування успішного і конкурентного українського суспільства.

Микола ОНІЩУК,

президент Інституту правової політики,

доктор юридичних наук,

 заслужений юрист України