Представництво прокурора в адміністративному судочинстві
Важливою подією в законодавчій сфері стало прийняття у 2005 році Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС), з яким пов’язані якісні зміни в судовій адміністративній юрисдикції, що вважається адекватним формуванню правової держави. Нове сприйняття у суспільстві процесу зміцнення законодавчої основи адміністративного правосуддя сприяє збагаченню процесуально-правової культури, ідеологічному наповненню принципу верховенства права. Розвиток законодавства в багатьох випадках випереджає рівень правової свідомості як юристів-практиків, так і багатьох вчених.
Процедурні права
Проблематика захисту прокурором інтересів громадянина або держави в адміністративному судочинстві є новою для вітчизняної юридичної науки, зокрема теорії організації та діяльності органів прокуратури, і потребує спеціального дослідження, оскільки влада завжди має можливість застосовувати примус щодо членів суспільства, фізичних осіб, які виступають суб’єктами адміністративного судочинства. Наукове осмислення цих питань має також важливе практичне значення. Це необхідно для ефективного здійснення покладених на прокуратуру функцій представницько-наглядового спрямування, де завданням є забезпечення конституційних прав і свобод людини та громадянина.
У ст. 60 КАС передбачено, що в установлених законом випадках Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, прокурор, органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи можуть звертатися до адміністративного суду із адміністративним позовом про захист прав, свобод та інтересів інших осіб і брати участь у цих справах (ч. 1), і при цьому окремо окреслено процесуальне становище прокурора. Визначено, що він може здійснювати представництво в адміністративному суді інтересів громадянина або держави в порядку, встановленому цим Кодексом та іншими законами, на будь-якій стадії адміністративного процесу (ч.2).
Додатково до відтворених процесуальних прав органів та осіб, яким законом надано право захищати права, свободи й інтереси інших осіб, у ст. 61 передбачено, що прокурор, який не брав участі у справі, має право з метою вирішення питання про наявність підстав для оскарження судових рішень в апеляційному, касаційному порядку або для їх перегляду у зв’язку з винятковими чи нововиявленими обставинами ознайомлюватися з матеріалами справи в суді (ч. 4).
Отже, участь прокурора в публічно-правовому спорі, тобто процесі адміністративного судочинства, коли він здійснює представництво інтересів громадянина або юридичних осіб шляхом подання адміністративного позову, апеляційної чи касаційної скарги, скарги за винятковими обставинами, заяви про перегляд рішення за нововиявленими обставинами, є реалізацією функції прокуратури, передбаченої п.2 ст. 121 Конституції України. Ця прокурорська діяльність в умовах сьогодення перегукується з п’ятою функцією прокуратури, яку було закріплено Законом України від 8 грудня 2004 р. “Про внесення змін до Конституції України”, де вказано, що прокуратура здійснює „нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами” (п.5 ст.121 Конституції України). При здійсненні цього нагляду прокурор має право звертатися до суду із заявами про захист прав і законних інтересів громадян, держави, а також підприємств та інших юридичних осіб (п.6. ст. 20 Закону України «Про прокуратуру»).
З наведеного видно, що відповідачем за зверненнями прокурора до адміністративного суду має бути суб’єкт владних повноважень, тобто орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, інший суб’єкт при здійсненні ним владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п.7 ст. 3 КАС). У зв’язку з цим, варто погодитись зі скептичною думкою О. Рябченко, що в адміністративних спорах між суб’єктами владних повноважень прокурор не має право здійснювати представництво інтересів громадянина або держави (Рябченко О. Деякі проблеми реалізації процесуального статусу прокурора за Кодексом адміністративного судочинства України // Вісник Академії прокуратури України. – 2006. – № 1. – С. 28-32.).
Треба зазначити, що відповідно до п.2 ст. 121 Конституції України однією з функцій прокуратури є представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом. «Це представництво прокуратура має право здійснювати у всіх судах загальної юрисдикції з урахуванням підвідомчості розгляду справ». Метою представництва доцільно вважати захист державних (публічних, загальносуспільних) інтересів, а стосовно громадян – не лише інтересів, а й передусім прав і свобод людини та громадянина. Крім того, як правильно зазначив В. Сапунков, «… через охорону інтересів держави органи прокуратури захищають права і свободи громадян і, навпаки, забезпечуючи права і свободи громадян, вони одночасно захищають державні інтереси» (Сапунков В.И. К вопросу об зффективности деятельности по представительству интересов граждан и государства в судах // Питання конституційно-правового статусу органів прокуратури України та удосконалення її діяльності. 3б. наук. праць. – Харків, 1999. – С. 157.).
Вступ в адміністративну справу
Відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин. При цьому поняття «публічно-правові відносини» у ст. 3 КАС, присвяченій визначенню понять, не сформульовано. Це дійсно досить складно зробити, враховуючи тісне переплетення у реальному житті публічно-правових і приватноправових відносин. Щоправда, інтереси держави як форми політичної організації усього суспільства завжди носять публічно-правовий характер. Що ж стосується громадян (у широкому розумінні), то, захищаючи їх інтереси, прокурор неминуче втручається у сферу приватноправових відносин і захищає порушені у цій сфері права. Думається, що юридичний конфлікт набуває ознак публічно-правового спору (цей термін фігурує у п. 1 ч. 1 ст. 3 КАС) передусім тому, що одним із його учасників обов’язково виступає орган публічної влади (державний орган або орган місцевого самоврядування).
Слід зазначити, що прокурор здійснює в адміністративному суді представництво інтересів громадянина чи держави в порядку, встановленому КАС та іншими законами, і може здійснювати представництво на будь-якій стадії адміністративного процесу (ч.2 ст. 60 КАС). Тут потрібно вказати на суттєву суперечність між цією нормою і положенням ч. 1 ст. 2 КАС, оскільки остання серед завдань адміністративного судочинства не передбачає захисту інтересів держави, що, очевидно, як слушно зазначає Ю. Полянський, можна розглядати як непорозуміння (Полянський Ю. Прокурор як учасник судово-адміністративного процесу // Вісник Академії прокуратури України. – 2006. – № 2. – С. 18-24.).
Надаючи право прокурору вступити в адміністративний процес на будь-якій стадії, законодавець, на наш погляд, мав на увазі наступну схему. За положеннями КАС прокурор має право подати адміністративний позов до суду першої інстанції (ст. 104). Незалежно від участі у справі він наділений правом оскарження рішень адміністративного суду як в апеляційному, так і в касаційному порядку (статті 185, 211). Однак, вступ прокурора в адміністративний процес на будь якій стадії зовсім не означає його право, наприклад, вступити у справу, яка розглядається адміністративним судом першої інстанції, на стадії судових дебатів. Під стадіями адміністративного процесу у сенсі ч.2 ст. 60 КАС слід розуміти: розгляд адміністративної справи окружним адміністративним судом (перша стадія); розгляд справи апеляційним адміністративним судом (друга стадія) тощо. Звідси випливає, що прокурор вправі вступити в адміністративну справу шляхом подання адміністративного позову, оскарження судового рішення, подання скарги (заяви) про перегляд справи за винятковими чи нововиявленими обставинами.
Правова природа представництва
Загальновідомо, що в Україні представництво прокуратурою інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні прокурорами від імені держави процесуальних дій, спрямованих на захист у суді інтересів громадянина або держави у випадках, визначених законом. Право прокурора на звернення до суду та вступ у справу чітко обмежено представництвом певної категорії громадян: людей похилого віку, дітей, малозабезпечених та інших осіб, які не спроможні самостійно захистити свої права в суді, та представництвом інтересів держави. Приводом для представництва прокурора в суді є саме звернення у прокуратуру фізичних осіб, тобто рішення самої особи про необхідність її захисту прокуратурою. При цьому, така правова допомога надається громадянам безоплатно, тобто за рахунок держави, і спрямована на захист конституційних прав найменш захищених верств населення.
Така позиція закріплена у чинному законодавстві, зокрема у ст. 36-1 Закону України «Про прокуратуру», проекті нової редакції Закону «Про прокуратуру» (статті 38-42). Отже, звертаючись до окружного адміністративного суду із адміністративним позовом про захист прав і свобод громадянина, державних та суспільних інтересів, прокуратура реалізує конституційну функцію представництва, яка розглядається як один із дієвих засобів утвердження верховенства права, зміцнення законності та правопорядку.
Прокурор – особливий суб’єкт адміністративного процесу і його участь в адміністративному судочинстві зумовлена необхідністю виконання функції представництва інтересів громадянина або держави у випадках, передбачених законом (ч.2 ст.60 КАС). Тобто функція представництва інтересів в адміністративному суді є для органів прокуратури конституційною.
Визначаючи правову природу представництва прокурора в адміністративному судочинстві необхідно виходити із сутності інституту прокуратури як органу, який здійснює функцію охорони закону, державно-правових відносин. Вступаючи в адміністративний процес, прокурор стає його учасником і підпорядковується тим правилам, які регулюють права та обов’язки суб’єктів цього процесу, але цей факт є внутрішнім стосовно того, що прокурор перш за все – представник державного органу, який виконує правозахисну функцію.
Відповідно до Конституції України (статті 121 – 123) прокуратура є організаційно самостійним державно-правовим інститутом влади, який не належить до жодної з її гілок (ст.6). Представляючи в адміністративному суді інтереси громадянина або держави, прокурор реалізує виключно конституційні положення, закріплені у статтях 3, 13 Основного Закону, відповідно до яких держава зобов’язана забезпечувати захист прав і свобод громадян, а також усіх суб’єктів права власності та господарювання.
Статус прокурора
Хоча прокурор в адміністративному процесі має рівні процесуальні права з іншими учасниками і є суб’єктом звернення до адміністративного суду, він не може вважатися звичайною стороною в процесі. Відповідно до ч. 1 ст. 49 КАС особи, які беруть участь у справі, мають не лише рівні процесуальні права, а й обов’язки. Проте у реальному житті обов’язки прокурора є значно ширшими і їх не можна ототожнювати з процесуальними обов’язками. Залишається в силі і, сподіваємося, залишиться надалі положення ст. 34 Закону України «Про прокуратуру», відповідно до якої прокурор, який бере участь у розгляді справ у судах, сприяє виконанню вимог закону про всебічний, повний і об’єктивний розгляд справ та постановленню судових рішень, що ґрунтуються на законі. Таке завдання, а відтак – і обов’язки не можуть покладатися на інших учасників процесу. Це випливає із загального завдання прокуратури, діяльність якої має бути спрямована на всемірне утвердження верховенства права ї закону, зміцнення правопорядку (ст. 4 Закону України «Про прокуратуру»). Серед принципів адміністративного судочинства у пунктах 1 і 2 ч. 1 ст. 7 КАС названі верховенство права і законність, зміст яких розкривається у статтях 8 і 9 КАС. Отже, можна стверджувати, що не лише суд, а й прокурор, який ініціює адміністративний процес і бере у ньому участь, можуть розглядатися суб’єктами забезпечення як верховенства права, так і законності.
Однак не можна ототожнювати статус прокурора зі статусом представника в адміністративному процесі. Відносини між представником і довірителем засновані на договорі доручення або законі. Представник для виконання своїх обов’язків наділяється відповідними повноваженнями і не може виходити за межі цих повноважень, якщо не одержить на це спеціального дозволу. Зовсім інше процесуальне становище займає прокурор. Завданням прокурора при розгляді адміністративних справ є дотримання прав і законних інтересів громадян, держави, винесення судом законних і обґрунтованих рішень. Прокурор бере участь у розгляді справ адміністративними судами на захист «чужих» інтересів як представник органу державної влади. У цьому полягає специфіка прокурорської діяльності в адміністративному судочинстві. Виконуючи свої функції, прокурор керується адміністративним процесуальним та іншим законодавством України.
Усі види представництва в адміністративному суді, які закріплені у статтях 56-57 КАС, передбачають обов’язковий порядок правових відносин між представником і особою, яку він представляє.
Прокурор же діє від імені державного органу – прокуратури, на яку законодавством покладені наглядово-представницкі функції. Для підтвердження своїх повноважень в адміністративному судочинстві прокурору не потрібно надавати адміністративному суду ніяких документів (довіреностей), бо він виконує обов’язки, що надані йому законом. Його діяльність може бути віднесена до представництва, яке є самостійним інститутом адміністративного процесуального права, оскільки саме Основний Закон є базовою підставою участі прокурора в адміністративному процесі.
Юридичний інтерес прокурора до адміністративного процесу завжди має державний характер. Проте інтерес органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, фізичних та юридичних осіб, які зазначені поряд з прокурором у ст.60 КАС, зовсім інший – це інтерес має переважно відомчий характер. Юридичний інтерес до адміністративного процесу найчастіше визначається місцем зазначених органів у системі органів держави; вони беруть участь в адміністративній справі в силу покладеної на них службової компетенції.
Конституція та КАС не конкретизують, коли прокурор може представляти в адміністративному суді інтереси громадянина або держави. Норма п. 2 ст. 121 Основного Закону (як і ч. 2 ст. 60 КАС) є відсильною, тобто зазначені випадки повинні передбачатись у відповідних законодавчих актах. Конституційний Суд України у своєму рішенні від 8 квітня 1999 р. № З-рп/99 (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) не дав офіційного тлумачення пункту 2 ст. 121 Конституції України, зокрема слів «у випадках, визначених законом». Однак це необхідно, адже і в Законі України „Про прокуратуру” має бути чітка відповідь на це питання. Вважаємо, що практично передбачити у відповідних законодавчих актах усі випадки, коли прокурор може представляти в адміністративному суді інтереси громадянина або держави, неможливо, адже як громадянин, так і держава беруть участь у численних правовідносинах, які регламентуються різними нормативними актами. Конституційне положення щодо випадків, визначених законом (п. 2 ст. 121), варто розглядати як підстави представництва в адміністративному суді інтересів громадянина або держави, які мають бути закріплені у КАС.
Зміст поняття „інтереси громадянина”, а також „інтереси держави” у КАС також не розкривається. Зокрема, ст. 36-1 Закону України „Про прокуратуру” визначає підстави представництва інтересів громадянина, а саме: неспроможність громадянина через фізичний чи матеріальний стан, похилий вік або з інших причин самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження. Але критерії цієї неспроможності закон не визначає, тому вважаємо, що поняття „фізичний та матеріальний стан”, „інші поважні причини” є оціночними, їх прокурор має визначати самостійно у кожному конкретному випадку залежно від конкретних обставин.
Простий та екстраординарний позови
Засобом порушення адміністративно-правового захисту інтересів людини чи суспільства в адміністративному судочинстві виступає адміністративний позов. Важливо відзначити, що існує вчення про два види адміністративних позовів – позов простий та позов екстраординарний (особливий). Перший вид позову пред’являється у повній юрисдикції, коли вирішення спорів відбувається шляхом процедури із встановленням судом фактів і застосуванням норм права до встановлених фактів. Наприклад, це адміністративні спори щодо податків, військового обов’язку, публічної служби тощо.
Екстраординарні позови (другий вид позову) в адміністративному судочинстві характеризуються як позови до публічної влади, а за своєю сутністю є скаргами. Тобто ці позови є «недорозвинутими» позовами про охорону суб’єктивного публічного права, коли позивач, по суті, скаржиться на рішення, дії, бездіяльність органів державної влади, їх посадових осіб, державних службовців чи органів місцевого самоврядування. Якщо сформулювати сучасною юридичною мовою, то таке позовне провадження є оскарженням публічно-правової діяльності суб’єктів влади, коли порушуються суб’єктивні публічні права громадян. Зокрема, це цивільні свободи, політичні права, права публічних служб. Громадяни вступають у відносини з органами чи посадовими особами, які мають адміністративні функції, а порушення їх публічних прав є підставою ініціювати прокурором адміністративний позов до суду (Селіванов А.О. Конституційно-правова характеристика публічної влади в адміністративній юрисдикції суду // Вісник Верховного Суду України. – 2006. -№11.-С. 23-28.).
Визначене ч. 2 ст. 60 КАС представництво прокурором інтересів громадянина в адміністративному суді, на нашу думку, не слід обмежувати лише випадками подання прокурором адміністративного позову і участі в судовому засіданні з розгляду адміністративної справи з метою захисту прав і свобод у публічно-владній сфері громадян, які самостійно не можуть звернутися до адміністративного суду (малозабезпечених, інвалідів, неповнолітніх тощо). Вважаємо, цю норму закону необхідно розуміти так, що вона надає прокурору загальну (безвідносну) можливість завернутися до адміністративного суду для захисту прав і свобод будь-якого громадянина, якщо він установить факт порушення органами публічного управління прав, свобод чи законних інтересів громадянина. Це відповідає конституційно визначеним завданням прокуратури України щодо нагляду за додержанням прав і свобод людини й громадянина, додержанням законів із цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами (п. 5 ст. 121 Конституції) (Анпілогов О.В. Правовий інститут захисту прав і законних інтересів людини та громадянина прокурором у судовому адміністративному процесі // Вісник Верховного Суду України. – 2006. – № 11. – С. 40-43.).
Поділ обов’язків по доказуванню
З питанням про відкриття адміністративного процесу пов’язані й проблеми визначення процесуального статусу прокурора в адміністративному суді (під час розгляду справи). На процесуальне становище прокурора значний вплив має організаційний принцип судочинства – здійснення правосуддя тільки судом. Це виключає можливість наділення прокурора владними повноваженням в адміністративному процесі. Він не може давати адміністративному суду які-небудь вказівки, визначати будь-яку поведінку. Найбільш спрямований вплив на формування процесуального статусу прокурора в адміністративному суді мають функціональні принципи адміністративного судочинства: диспозитивність, змагальність, рівноправність сторін. Отже, підтримуючи в адміністративному суді заявлені позовні вимоги, прокурор є рівноправною стороною адміністративного процесу. Проте він не перестає бути представником органу, який здійснює нагляд за дотриманням Конституції і законів України.
У ч. 2 ст. 71 КАС міститься правило, спрямоване на створення суб’єктам права, особливо фізичним особам, сприятливих умов для оскарження незаконних актів, дій чи бездіяльності в судовому порядку. «В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень, – зазначається у вказаній статті, – обов’язок доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову».
На наш погляд, у цій нормі йдеться про поділ обов’язків з доказування між позивачем і відповідачем. Перший зобов’язаний довести наявність фактичних обставин, пов’язаних із порушеннями його прав і законних інтересів (питання факту), а другий – має право обґрунтувати правомірність акта, дії чи бездіяльності і, таким чином, спростувати твердження позивача (питання права), звичайно, якщо він не визнає позову. Отже, позивач-громадянин не зобов’язаний обґрунтовувати позов з юридичного боку – і створюється своєрідна презумпція неправомірності акта, дії чи бездіяльності, доки відповідач не доведе протилежне. Зазначена норма, судячи з її змісту, стосується всіх позивачів і, зокрема, прокурора.
