Як відомо, 9 липня 2011 року набув чинності Закон України «Про безоплатну правову допомогу» від 02.06.2011 року (далі – Закон №3460-VI). Метою прийняття цього акта було створення ефективної системи надання безоплатної правової допомоги для забезпечення реалізації встановленого ст. 59 Конституції України права кожного на правову допомогу.

Не намагаючись заперечити корисності прийняття зазначеного Закону, в цій статті спробуємо піддати його критиці, приділивши увагу його вразливим місцям, та розглянемо проблеми, які він не вирішує і які можуть з’явитися в процесі правозастосування.

Микола ГЛОТОВ,
адвокат, м. Рівне.

Безоплатна первинна правової допомоги органами влади надавалась і раніше

Зі ст. 9 Закону №3460-VI вбачається, що надання такої допомоги в Україні здійснюватимуть, крім інших, й органи виконавчої влади та місцевого самоврядування. Під зазначеною допомогою в ст. 7 Закону №3460-VI розуміється надання правової інформації, консультацій і роз’яснень з правових питань, допомоги в складенні заяв, скарг, інших документів правового характеру (крім документів процесуального характеру), допомоги в забезпеченні доступу особи до вторинної правової допомоги та медіації.

А хіба раніше органи влади та місцевого самоврядування не надавали подібної правової допомоги? Думається, надавали. Наприклад, будь-який громадянин мав можливість звернутися до органу праці та соціального захисту населення за місцем свого проживання, просячи дати роз’яснення стосовно того, які потрібно подати документи для оформлення якогось виду соціальної допомоги, яка процедура оформлення субсидії. Такі органи і раніше допомагали громадянам оформляти заяви на отримання соціальної допомоги, надаючи відповідні бланки заяв для заповнення або ж зразки. Також посадовці роз’яснювали право оскаржувати їх рішення, дії/бездіяльність.

Тож, по суті, новим у сфері надання органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування безоплатної первинної правової допомоги в контексті прийнятого Закону є лише те, що вони повинні будуть надавати допомогу в забезпеченні доступу особи до вторинної правової допомоги та медіації. Однак і тут є питання, на що справедливо наголошував Сергій Теньков в опублікованій у газеті «Юридичний вісник України» №28(836) статті «Безоплатна правова допомога: як це має бути», зазначаючи, що «…конкретизації потребують дії, виконання яких вимагається у разі надання первинної правової допомоги щодо надання допомоги в забезпеченні доступу особи до вторинної правової допомоги та медіації…». Скоріш за все таке «забезпечення» полягатиме у роз’ясненні органами влади і самоврядування права звертатися до центрів з надання безоплатної вторинної правової допомоги.

Про ефективність правової допомоги органів влади і місцевого самоврядування

Та чи ефективною є безоплатна первинна правова допомога органів влади і місцевого самоврядування? Думається, що ні! Прикладом надання цими органами громадянам неякісної первинної правової допомоги є надання роз’яснень стосовно розмірів допомоги батькам по догляду за дітьми до досягнення ними трирічного віку. Так, у період з 9 липня по 31 грудня 2007 року Закон «Про державну допомогу сім’ям з дітьми» передбачав надання допомоги у розмірі не менше прожиткового мінімуму, встановленого для дітей віком до 6 років (з квітня по жовтень 2007 року це щомісяця 442,00 грн), а реально виплачувались занижені суми (до 130,00 грн щомісяця). При цьому, органи соціального захисту (управління праці та соціального захисту населення при районних адміністраціях та при міських радах) роз’яснювали, що вони правильно нараховують і виплачують до 130,00 грн. І лише судова практика спростовувала такі роз’яснення чиновників, підтверджуючи, що вони суперечать законодавству і порушують права людини. Зокрема, адміністративні суди виносили рішення щодо стягнення недоплачених коштів допомоги. Однак не відомо випадків, коли за надання таких незаконних роз’яснень когось притягнули до відповідальності. У описаних випадках мали місце ситуації, які в літературі називають «конфліктом інтересів». У наведених прикладах інтерес посадовців зекономити бюджетні кошти на соціальних виплатах переважав їх інтерес як спеціалістів надати громадянам власні кваліфіковані роз’яснення у сфері застосування законодавства про соціальний захист. Про консультаційну роботу місцевих органів юстиції й взагалі говорити не доводиться, адже фінансово їх держава не стимулює. То чому після прийняття Закону №3460-VI має щось змінитися?

Сьогодні можна розглядати кілька шляхів, як уберегти громадян від окресленої загрози отримання навмисно неякісно правової допомоги чиновниками. Перший – отримання такої допомоги від залучених органами влади та місцевого самоврядування для її надання адвокатів і юристів, а також юридичних фірм та інших організацій (фізичні і юридичні особи приватного права згідно зі ст. 9 Закону №3460-VI). От тільки є відкритим питання, наскільки такі фахівці і організації будуть незалежними від тих, хто їх залучатиме. На наш погляд, це залежатиме від того, чи прозорим буде процес залучення до такої діяльності. Нині складно повірити, що таке «залучення» буде широко застосовуватись. Оскільки місцеві бюджети «діряві». Другий варіант – отримання первинної правової допомоги у юридичних клініках (наприклад, ЮК «Фенікс» при Київському університеті права НАН України), приймальнях депутатів, партій (здебільшого не працюють системно, а лише «під вибори»), центрах права громадських організацій (наприклад, центр права Рівненської обласної громадської організації «Комітет виборців України», Центр правової інформації та правових консультацій у м. Біла Церква). Для прикладу, у центрі права Рівненського КВУ (відділення у м. Рівне і м. Сарни) лише за період з 1 липня по 30 серпня 2011 року безоплатну первинну правову допомогу отримали 562 мешканці області. Адже більшість з них зверталися не з одного питання, а з кількох, то лише за цей невеликий період люди змогли отримати від юристів організації 1163 консультації із земельних, житлових питань, питань оформлення і захисту власності, доступу до публічної інформації, звернення до судів тощо, а також безоплатну вторинну допомогу з підготовки процесуальних документів до судів у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів влади. Та подібні центри повинні мати ресурси, які нині в основному надають міжнародні фонди. Водночас у багатьох країнах з розвинутою демократією, наприклад у Польщі, підтримка таких центрів здійснюється органами місцевого самоврядування, котрі за рахунок бюджету дають відповідне соціальне замовлення неприбутковим неурядовим організаціям. Перевага отримання правових послуг у неурядових організаціях полягає в їх неупередженості, наданні всебічної інформації про права людини, шляхи реалізації і захисту. В Україні ж подібна практика рідко застосовується.

Про осередки надання вторинної правової допомоги

До 1 січня 2013 року при головних управліннях юстиції в областях мають бути утворені центри з надання безоплатної вторинної правової допомоги (далі – Центри). Відповідно до ч. 2 ст. 29 Закону №3460-VI надання вторинної правової допомоги здійснюватиметься за кошти державного бюджету, а до її надання залучатимуться адвокати.

З аналізу ст.ст. 17, 21 Закону №3460-VI вбачається, що Центри не лише прийматимуть рішення про надання безоплатної вторинної правової допомоги або про відмову в її наданні, укладатимуть контракти з адвокатами – надавачами допомоги, але й визначатимуть конкретних осіб які у конкретних справах надаватимуть допомогу. Під час призначення адвоката буде враховуватися його спеціалізація, досвід роботи, навантаження, складність справ, у яких адвокат бере участь. Та в Законі відсутня норма про те, що під час призначення адвоката враховується побажання клієнта. Тобто, кого буде вирішено Центром, того і буде призначено.

Конкурси ж на залучення адвокатів до надання безоплатної вторинної правової допомоги будуть проводитися, якщо виходити з п. 8 ч. 1 ст. 28 Закону №3460-VI, головними управліннями юстиції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі. Саме вказана норма містить приховану загрозу. Адже, це нині, коли праця адвоката з надання безоплатної вторинної правової допомоги в кримінальних справах коштує 2,5 відсотка мінімальної заробітної плати за годину роботи (нині це 24,00 грн), що передбачено п. 3 Порядку оплати праці адвокатів з надання громадянам правової допомоги в кримінальних справах за рахунок держави (затверджений постановою Кабміну №821 від 14.05.1999 року), виконання такого обов’язку не вважається престижним. Та на практиці, надаючи відповідну допомогу, належні кошти від держави адвокати не вимагають, вважаючи це (мізерний розмір відшкодування) знущанням. Якщо ж розмір такої винагороди з часом стане набагато вищим і правники будуть зацікавленні у його отриманні, то можна очікувати, що розгорнеться своєрідна боротьба за справами «по призначенню». А де є конкуренція за отримання доступу до бюджетних коштів, там неодмінно виникають ризики появи корупції. Може скластися ситуація, що біля центрів будуть так звані «присоски», які за рахунок їх діяльності й будуть «кормитись», формально виконуючи власні обов’язки заради отримання прибутків і при цьому не обов’язково надаватимуть якісні послуги. Не виключено, що вони будуть діяти в угоду інтересів виконавчої влади, які можуть суперечити інтересам громадян.

Крім того, є ризики, що на адвокатів «по призначенню» матимуть можливість впливати ті, хто здійснюватиме відбір таких адвокатів, що надаватимуть допомогу у відповідних центрах. Загроза така вірогідна через те, що в руках Головних управлінь юстиції та діючих при них центрах буде зосереджено вибір і призначення у справах адвоката, питання заміни адвоката, ініціативи виключення адвоката з Реєстрів адвокатів, які надають безоплатну вторинну правову допомогу, тощо. Фактично ж у Законі відсутні норми, які б передбачали контроль за роботою подібних центрів та Головних управлінь юстиції з боку громадськості.

Вважаємо, що дуже важливо так врегулювати процедури відбору кандидатів для надання безоплатної вторинної правової допомоги, щоб представники влади мали мінімальний вплив на такий відбір, доручивши його здійснення комісії. А відповідна комісія має формуватися з представників адвокатської спільноти, громадських організацій, вчених-правознавців, правозахисників і журналістів. Також потрібно на рівні закону передбачити, щоб клієнт, який вправі отримувати вторинну правову допомогу, сам міг вибрати собі адвоката і, в разі його згоди, надавати на відповідних умовах допомогу конкретному клієнту, щоб йому (адвокату) держава «адресно» відшкодовувала вартість наданих послуг.

Таким чином, Закон України «Про безоплатну правову допомогу» потребує вдосконалення та суттєвої деталізації. Лишається сподіватись, що розглянуті у цій статті ризики приймуть до уваги законодавці й вдосконалять цей Закон.

Теги: