Дія Закону «Про здійснення державних закупівель» від 01.06.2010 поширюється на усі закупівлі товарів, робіт і послуг, які повністю або частково здійснюються за рахунок державних коштів, за умови, що вартість предмета закупівлі товару, послуги дорівнює або перевищує 100 тисяч гривень, а робіт – 300 тисяч гривень. Отже, сфера дії прийнятого закону поширюється на операції, у яких задіяні «державні кошти», в тому числі на державні підприємства, які створюються як прибуткові, у тому разі, коли вони оперують державними коштами.

Валентина СТОЯН,

експерт Центру політико-правових реформ

Суб’єкти державних закупівель

Згідно з міжнародними стандартами категорії «державні кошти» не повинна відводитися основна роль, адже визначальним є статус суб’єкта, зокрема, те, що він виконує повноваження від імені держави. До речі, у зв’язку з тим, що процедура закупівель охоплює в тому числі органи місцевого самоврядування та комунальні підприємства, доцільно було б замінити конструкцію «державні закупівлі» у назві і тексті закону на «публічні закупівлі». Державне регулювання, координацію та контроль у сфері закупівель здійснює Мінекономіки. Також на цей орган покладена функція з забезпечення функціонування безплатного веб-порталу. Крім того, Мінекономіки несе відповідальність за публікацію оголошень та розміщення їх на веб-порталі, а також є засновником ДП «Вісника державних закупівель» (далі – ДП). Таким чином, ДП було забезпечено необхідними ресурсами для безкоштовної публікації оголошень (конкурентоспроможного функціонування), а для Мінекономіки спрощено ведення статистичних спостережень. Також Мінекономіки уповноважено організовувати навчання та безплатні семінари.

Для проведення державних закупівель замовником утворюється комітет з конкурсних торгів (далі – комітет). Склад та положення про комітет затверджуються рішенням замовника (генерального замовника). До складу комітету входить не менше п’яти осіб. Передбачено, що вони обов’язково навчаються та підвищують кваліфікацію не рідше одного разу на два роки. Разом з тим, створення окремого комітету з конкурсних торгів у Центрльних органах виконавчої влади (далі ЦОВВ) з числа працівників замовника суперечить міжнародним стандартам. Здається, що простішим і професійнішим, а також менш корумпованим варіантом було б покласти повноваження комітетів, які утворюються в ЦОВВ, на працівників підрозділу з питань державних закупівель замовника. У цьому разі достатнім буде тимчасово об’єднати найкваліфікованіших фахівців. Раціональність такої позиції підтверджується також і тим, що при цьому не буде необхідності в проходженні членами такого тимчасового об’єднання обов’язкового навчання.

Контроль у сфері державних закупівель здійснюють Рахункова палата України, Антимонопольний комітет України, Головне контрольно-ревізійне управління України, Державний комітет статистики України. Така кількість контролюючих суб’єктів може мати наслідком функціональні конфлікти інтересів. Також і до сфери повноважень Мінекономіки, крім державного регулювання та координації у сфері закупівель, були віднесені контрольні функції.

Банкам під час оплати за договорами про закупівлю замовником разом із платіжним дорученням мають надаватися документи щодо державних закупівель. Таким чином, законодавцем створено додаткову перешкоду, а також антистимул до участі у державних закупівлях, якою є визначена можливість (а на думку законодавця, додаткова гарантія), а саме: втручання банків – неприйняття платіжного доручення як такого, що є неналежно оформленим у разі невідповідності закону наданих документів щодо державних закупівель. Таким чином, банкам надано повноваження у сфері, у якій банківські працівники не є компетентними.

Вимоги до учасників державних закупівель

Законом встановлені такі кваліфікаційні критерії для учасників державних закупівель:

– наявність обладнання та матеріально-технічної бази;

– наявність працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід;

– наявність документально підтвердженого досвіду виконання аналогічних договорів;

– наявність фінансової спроможності (баланс, звіт про фінансові результати, звіт про рух грошових коштів, довідка з обслуговуючого банку про відсутність (наявність) заборгованості за кредитами).

До речі, поряд з оціночними поняттями (такими як «відповідна кваліфікація») було б доцільно згадати перелік підтвердних документів, наприклад, необхідні дозволи та ліцензії. Відсутність останнього є окремою проблемою (особливо зважаючи на передбачення того, що замовником не повинні вимагатися «документи, не передбачені законодавством»). Наразі ж передбачено лише обов’язок надання вищевказаних документів при укладенні договору.

Інші документи, які мають надати учасники, випливають з передбаченої можливості замовника відхилити подану пропозицію, якщо:

1) учасник має заборгованість із сплати податків і зборів (обов’язкових платежів);

2) не провадить господарську діяльність відповідно до статуту.

Таким чином, вищевказаний перелік документів також потрібно доповнити документами, які підтверджують своєчасність та повноту сплати податків і зборів, а також статутом та документами, що свідчать про провадження суб’єктом діяльності відповідно до його положень (договорами тощо).

Критерії оцінки пропозицій учасників державних закупівель

До критеріїв оцінки пропозицій віднесено:

ціну – у разі закупівлі товарів, робіт і послуг, що виробляються, виконуються чи надаються не за окремо розробленою специфікацією (технічним проектом), для яких існує постійно діючий ринок;

ціну разом з якісними критеріями оцінки – у разі закупівлі, яка має складний або спеціалізований характер (у тому числі консультаційних послуг, наукових досліджень, експериментів або розробок, дослідно-конструкторських робіт). Встановлені законом критерії оцінки є дещо відсталими у порівнянні з міжнародними стандартами. Зокрема, Україні вже давно варто перейти на однакові критерії оцінки закупівлі будь-яких товарів, робіт і послуг (без їх розподілу на критерії для стандартних закупівель та закупівель складного або спеціалізованого характеру), адже пропозиція найнижчої ціни зовсім не означає, що кошти, сплачені громадянами як обов’язкові податки і збори, будуть використані найбільш ефективним чином. Навпаки, у більшості випадків за пропозиціями з найнижчими цінами стоїть найменш якісний товар, робота або послуга. Тому більш раціонально було б застосовувати оцінку Світового Банку пропозицій торгів, відповідно до якої перемагає пропозиція, яка є найнижчою за оцінкою та відповідає висунутим умовам. Також законодавцем не було використано надану ще у 2006 році рекомендацію SIGMA щодо доцільності включення до переліку критеріїв, за якими слід оцінювати договори з надання послуг. Крім того, нормопроектувальникам варто було б прислухатися до рекомендацій міжнародних експертів щодо виокремлення замість процедури закупівель «складного або спеціалізованого характеру» закупівель консультаційних послуг, при оцінці яких панівним стає якісний критерій.

А те, що і у протоколі розкриття пропозицій конкурсних торгів і у звіті про результати проведення процедури закупівлі зазначається лише ціна пропозиції конкурсних торгів, свідчить про те, що при проведенні торгів основна увага, як і раніше, акцентується лише на ціні пропозиції у той час, як поза увагою замовника залишаються більш вигідні у якісному вимірі пропозиції. Перевагою даного закону є те, що вагу цінового критерію було зменшено на 20%. Таким чином, якість і ціна тепер оцінюються у співвідношенні 50:50.

Інформування про проведення державних закупівель

Законом встановлено обов’язок замовника безоплатно оприлюднювати на веб-порталі Мінекономіки оголошення після публікації їх у «Віснику державних закупівель», який випускається з періодичністю не рідше одного разу на тиждень. Для цього зазначений веб-портал повинен відповідати вимогам щодо захисту інформації, що є власністю держави. При цьому автентичною вважається інформація, опублікована у «Віснику державних закупівель».

Разом з тим, із забезпеченням принципу публічності у сфері державних закупівель законодавець, можливо, навіть перестарався. Напрямок обов’язкових оголошень для проведення процедур державних закупівель настільки скрупульозно виписаний, що його важко дотримати. Заплутана процедура оголошень при здійсненні державних закупівель з встановленою безліччю різноманітних строків та форм публікацій є першоосновою для створення штучних (бюрократичних) перешкод з метою проведення тендерних махінацій. Варто було б передбачити часові обмеження публікації обов’язкових оголошень, а саме, їх опублікування у «Віснику державних закупівель» до їх публікації в інших ЗМІ. Разом з тим, схвалюємо передбачений обов’язок опублікування в мережі Інтернет оголошень, які є дублюваннями їх паперових варіантів. Адже, таким чином, більша кількість потенційних учасників державних закупівель матиме можливість вільного доступу до всіх оголошень про заплановані державні закупівлі та їх поетапне просування.

Процедура відкритих торгів

Строк для подання пропозицій конкурсних торгів становить не менше 30 днів з дня опублікування відповідного оголошення. Також передбачена пересторога, а саме, заборона скорочення строку для подання пропозицій через бездіяльність замовника щодо проведення процедур закупівель та з метою послабити конкуренцію між учасниками. Під час подання пропозиції одночасно надається її забезпечення, розмір якого не може перевищувати 1 відсотка очікуваної вартості закупівлі робіт та 5 відсотків очікуваної вартості закупівлі товарів чи послуг. Інформація про відхилення пропозиції із зазначенням підстави надсилається учаснику протягом трьох робочих днів з дня прийняття такого рішення та оприлюднюється.

Розкриття пропозицій здійснюється в день закінчення строку їх подання. Протокол розкриття пропозицій оприлюднюється, а його копія надається учасникам на запит протягом одного робочого дня. Загальний строк розгляду, оцінки та визначення переможця не повинен перевищувати 20 робочих днів з дня розкриття пропозицій. Замовник зобов’язаний протягом одного робочого дня з дня прийняття рішення про визначення переможця надіслати йому повідомлення про акцепт пропозиції, а всім учасникам – повідомлення про результати торгів із зазначенням переможця. З метою забезпечення права на оскарження договір про закупівлю не може бути укладеним раніше ніж через 14 днів, з дати публікації повідомлення про акцепт.

У разі письмової відмови переможця підписати договір про закупівлю або неукладення договору з вини учасника у визначений строк замовник повторно визначає найбільш економічно вигідну пропозицію з тих, строк дії яких не минув. Оголошення про результати закупівлі публікується протягом семи днів з дня укладення договору про закупівлю або прийняття рішення про відміну торгів чи визнання їх такими, що не відбулися, повідомлення про що надсилається замовником Мінекономіки та усім учасникам протягом трьох робочих днів та оприлюднюється.

На нашу думку, у сфері державних закупівель зберігаються невиправдані обмеження, виходячи з можливості проведення торгів лише у разі подання або відбору не менше двох учасників (хоча і замість трьох, як це було прописано у попередньому законі). Зарубіжна практика свідчить, що торги можуть проводитися і у тому разі, якщо на доведену до відома громадськості інформацію про проведення закупівель відгукнувся хоча б один учасник (адже можливість прийняти участь у торгах завдяки опублікованому оголошенню мав кожен). Отже, варто було б застосувати як антипод положення щодо значення оприлюдненої інформації про застосування процедури закупівлі в одного учасника до інших типів процедур здійснення державних закупівель, а саме, оприлюднена інформація про застосування процедури державних закупівель (крім закупівель в одного учасника) є запрошенням до участі у процедурі закупівлі для невизначеного кола осіб. А це і є передумова для визнання такими, що відбулися торгів, у яких взяв участь один учасник.

Крім того, так і не було виправлено помилку, яка досить дорого обходиться учасникам торгів та обмежує конкуренцію. Незважаючи на передбачення того, що уся документація конкурсних торгів надається безоплатно замовником та знаходиться у вільному доступі, і по сьогоднішній день учасник не може на вимогу отримати відповідну документацію, адже її так і не було затверджено. Тому залишаємося у постійному очікуванні наступних дій Мінекономіки, спрямованих на виконання ухваленого закону, а саме, затвердження типової документації конкурсних торгів, яка надається приватними підприємствами-монополістами за велику плату, так звані рентні платежі.

У законі встановлена пряма заборона внесення змін до змісту або ціни поданої пропозиції.

Інші процедури (типи) здійснення державних закупівель

Державні закупівлі можуть здійснюватися (крім відкритих торгів) шляхом застосування також і процедур двоступеневих торгів, запиту цінових пропозицій, попередньої кваліфікації учасників та закупівлі в одного учасника. Відповідальність за вибір та застосування процедур закупівлі несуть виключно члени комітету з конкурсних торгів персонально.

Процедура двоступеневих торгів може застосовуватися за таких умов: а) замовник не може визначити технічні, якісні характеристики (специфікації) товарів (робіт) або вид послуг, та якщо для прийняття оптимального рішення необхідно провести попередні переговори з учасниками; б) предметом закупівлі є наукові дослідження, експерименти або дослідно-конструкторські, будівельні роботи.

Двоступеневі торги проводяться в два етапи. На першому етапі учасники подають попередні пропозиції без зазначення ціни протягом не менше 30 днів з дня опублікування оголошення. У другому етапі беруть участь учасники, попередні пропозиції яких не було відхилено на першому етапі та пропозиції яких виявилися прийнятними в цілому. На другому етапі учасники повинні подати остаточні пропозиції із зазначенням ціни протягом не менше 15 днів з дня повідомлення учасників про результати першого етапу.

У законі також визначено, що до другого етапу замовником має бути відібрано не менше, аніж дві пропозиції, чим усунуто ризик того, що другий етап торгів буде знівельовано або взагалі не проведено. Додатковою гарантією стало те, що при проведенні першого етапу двоступеневих торгів вперше передбачена обов’язковість складення протоколу, де відображаються пропозиції та отримані висновки.

Замовник здійснює запит цінових пропозицій щодо товарів і послуг, для яких існує постійно діючий ринок, якщо їх вартість не перевищує 200 тисяч гривень. Для отримання цінових пропозицій замовник надсилає запит не менше ніж трьом учасникам та в цей же день передає запит для публікації. Строк подання учасниками цінових пропозицій не може бути меншим ніж 10 робочих днів з дня публікації запиту. Загальний строк для розгляду цінових пропозицій та визначення переможця не повинен перевищувати п’яти днів з дня розкриття цінових пропозицій, а строк дії цінових пропозицій – 120 днів. Переможцем визнається учасник, який подав пропозицію, що відповідає вимогам замовника та має найнижчу ціну. Замовник укладає з переможцем договір не раніше ніж через п’ять робочих днів з дня публікації повідомлення про акцепт цінової пропозиції, але не пізніше ніж через 14 днів з дня визначення переможця. Таким чином, процедура запиту цінових пропозицій стала більш відкритою. Важливо, що взяти в ній участь зможуть усі зацікавлені особи шляхом публікації оголошення у «Віснику державних закупівель» та на веб-порталі Мінекономіки.

Продовження статті читайте в газеті “Юридичний вісник України” № 24