Олександр Пасенюк,
голова Вищого адміністративного суду України,
заслужений юрист України

Пункт 14 Розділу VІІ Прикінцеві та перехідні положення Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАСУ) передбачив, що Кабінет Міністрів України протягом трьох місяців з дня опублікування цього Кодексу повинен був підготувати та подати на розгляд Верховної Ради пропозиції щодо приведення законодавчих актів України у відповідність із цим Кодексом. Проте уряд Кабінету Міністрів до тепер цього так і не виконав. Така бездіяльність зумовила, зокрема, низку колізій між адміністративною та господарською юрисдикціями,

А саме:

1. Відсутня ясність щодо юрисдикційної належності спорів з приводу рішень суб’єктів владних повноважень про продаж чи передачу в користування державних (комунальних) земельних ділянок приватним особам, якщо ці спори поєднані зі спором про право власності (право користування) третіх осіб на такі земельні ділянки. Так, статті 2, 3, 17 КАСУ передбачили загальне правило, за яким будь-яке рішення, дія чи бездіяльність суб’єкта владних повноважень (очевидно, у тому числі і в сфері розпорядження публічними земельними ділянками) можуть бути оскаржені до адміністративного суду. У свою чергу статті 1, 12 Господарського процесуального кодексу України (далі – ГПКУ) встановлюють, що земельні спори за участю суб’єктів господарювання, — очевидно, в тому числі з приводу продажу, передачі в користування публічних земельних ділянок, — крім спорів, які належать до юрисдикції адміністративних судів, є підвідомчими саме господарським судам. При цьому незрозуміло, чи вищезгадана категорія земельних спорів (далі – земельні спори) залишилася у компетенції господарських судів, чи перейшла до компетенції адміністративних судів.

У 2008 році Судова палата в адміністративних справах Верховного Суду України намагалася сформувати у цьому питанні єдину позицію (зокрема, постанови Верховного Суду України від 25 березня 2008 року, від 22 січня 2008 року, від 2 грудня 2008 року, від 22 квітня 2008 року, від 2 грудня 2008 року, від 23 вересня 2008 року). Проте це їй не вдалося. Тому в квітні 2009 року Вищий адміністративний суд подав до Конституційного Суду України конституційне звернення з проханням офіційно роз’яснити статтю 17 КАСУ в аспекті, чи належать до адміністративної юрисдикції земельні спори за участю органів місцевого самоврядування. У квітні 2010 року КСУ дав на це питання ствердну відповідь (абзац 3 пункту 1 резолютивної частини рішення Конституційного Суду України від 1 квітня 2010 року № 10-рп/2010). Разом із тим все ще не ясно, до якого виду судової юрисдикції належать земельні спори за участю органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим.

2. Викликає сумнів відповідність судової практики господарських судів приписам ГПКУ та КАСУ у частині визначення юрисдикційної належності спорів щодо оскарження рішень Державного департаменту інтелектуальної власності та виданих на їх основі патентів (свідоцтв), якщо ці спори поєднано зі спором про право цивільне на відповідний об’єкт інтелектуальної власності (далі — спори про інтелектуальну власність). Невнесення до ГПКУ відповідних змін із цього питання після набрання чинності КАСУ призвело до того, що Вищий господарський суд України сформував позицію, за якою такі спори належить розглядати за правилами саме господарського судочинства (зокрема, постанова Вищого господарського суду України від 19 лютого 2008 р. № 21/318 у Єдиному державному реєстрі судових рішень України (далі – ЄДРСР) за № 1459372). Разом із тим ні ГПКУ, ні КАСУ не містять приписів, які би прямо вказували, що ці спори за участю згаданого суб’єкта владних повноважень як виняток мають розглядатися не адміністративними, а господарськими судами.

3. Неоднакова судова практика Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України породила питання щодо юрисдикційної належності спорів з приводу рішень, дій чи бездіяльності у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно, якщо ці спори поєднані із спором про право власності третіх осіб на таке майно (далі – спори про реєстрацію прав). В одних рішеннях Верховний Суд України орієнтував, що такі спори до адміністративної юрисдикції належать (постанова від 21 січня 2009 року в ЄДРСР за № 3111514; постанова від 27 квітня 2010 року в ЄДРСР за № 9667509), а в інших – не належать (постанова від 27 лютого 2008 року в ЄДРСР за № 3384494; постанова від 15 травня 2007 року в ЄДРСР за № 722205).

4. Існує колізія між КАСУ , з одного боку, та деякими законами України, з іншого, щодо визначення юрисдикційної належності публічно-правових спорів за участю органів Антимонопольного комітету України. Так, відповідно до статей 2, 3 та 17 КАСУ такі спори належать саме до адміністративної юрисдикції, а закони, які передбачать інше, – застосуванню не підлягають (пункт 13 Розділу VІІ Прикінцеві та перехідні положення КАСУ). Однак усупереч цим приписам господарські суди й далі розглядають у порядку господарського судочинства спори за зверненням органів Антимонопольного комітету України з публічно-правовими вимогами до приватних осіб (посилаючись на пункт 3 частини першої статті 12 ГПКУ) та спори щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності цих органів (посилаючись на статтю 60 Закону України «Про захист економічної конкуренції»).

5. Відсутня правова стабільність у питанні про юрисдикційну належність спорів: щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності податкових органів у сфері адміністрування податків; у сфері ліцензування господарської (підприємницької) діяльності; у зв’язку зі здійсненням контролю та нагляду за господарською (підприємницькою) діяльністю; з приводу застосування та стягнення адміністративно-господарських санкцій. Із одного боку, приписи КАСУ вказують, що згадані спори мають розглядатись за правилами саме адміністративного судочинства, а, з іншого, словосполучення «та з інших підстав» (частина перша статті 12 ГПКУ) фактично будь-який спір за участю суб’єкта господарювання (у тому числі й чотири щойно згадані категорії публічно-правових спорів) відносить до господарської юрисдикції. На сьогодні Верховний Суд України та Вищий адміністративний суд України дотримується приписів КАСУ (зокрема, ухвала Судової палати у господарських справах Верховного Суду України від 22 червня 2006 року в ЄДРСР за № 19557; Інформаційний лист Верховного Суду України від 26.12.2005 № 3.2.-2005; Інформаційний лист Вищого господарського суду України від 07.02.2006 № 01-8/301). Разом із тим немає гарантій, що в майбутньому ці суди на основі довільного тлумачення словосполучення «та з інших підстав» не змінять свою позицію.

6. Відсутня чіткість у питанні, до якого виду судової юрисдикції належать спори з тої чи іншої категорії договорів, що укладаються на виконання владних управлінських функцій. Розширювальне тлумачення статті 3 КАСУ дозволяє фактично будь-який договір, що укладається на виконання владної управлінської функції, вважати адміністративним і відносити до адміністративної юрисдикції, окрім договорів, які статтею 12 ГПКУ прямо віднесені до господарської юрисдикції (приватизаційні договори, договори із задоволення державних потреб). Вузьке тлумачення згаданої статті КАСУ обмежує коло адміністративних договорів лише тими договорами, зміст (умови) яких складають публічні права та обов’язки. На сьогодні Верховний Суд України дотримується вузького тлумачення (зокрема, постанови Судової палати у господарських справах Верховного Суду України від 20 червня 2006 року у ЄДРСР за № 29717, від 9 жовтня 2007 року у ЄДРСР за № 6638278, від 8 квітня 2008 року у ЄДРСР за № 1873375; постанова Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України від 10 жовтня 2006 року у ЄДРСР за № 201236). Проте не виключено, що в майбутньому вищі суди змінюватимуть цю позицію.

Вирішення наведених колізій, на нашу думку, має ґрунтуватися на таких засадах:

• Основним критерієм розмежування адміністративної та господарської юрисдикції має бути характер (юридичний зміст) спірних правовідносин. До юрисдикції адміністративних судів відносяться спори із відносин реалізації владних управлінських функцій, а до юрисдикції господарських судів мають відноситися спори із цивільних правовідносин за участю суб’єктів господарювання.
• Безпосереднім об’єктом захисту в адміністративному судочинстві є саме публічні права та обов’язки. Водночас, адміністративним судам з метою належного вирішення справи доводиться робити попередні висновки про наявність у позивача і певних цивільних права та обов’язків. У зв’язку з цим слід визнати, що пріоритет у з’ясуванні змісту та обсягу цивільних прав і обов’язків має належати судам цивільної та господарської юрисдикції, а в з’ясуванні питання про правомірність адміністративних актів – судам адміністративної юрисдикції.

Способи вирішення колізій між адміністративною та господарською юрисдикціями

Загальний спосіб усунення будь-якого виду колізій щодо спорів з приводу індивідуальних адміністративних актів, спрямованих на регулювання приватних правовідносин.

ЦПКУ та ГПКУ пропонуємо доповнити таким правилом: рішення адміністративного суду, яке набрало законної сили, є обов’язковим для суду, що розглядає справу про цивільно-правові наслідки рішень, дій чи бездіяльності особи, стосовно якої ухвалено судове рішення в адміністративній справі, лише у питанні, чи є рішення, дії чи бездіяльність такої особи протиправними.

У свою чергу КАСУ пропонуємо доповнити положенням про те, що рішення суду у цивільний чи господарській справі, яке набрало законної сили, є обов’язковим для адміністративного суду, що розглядає справу про правові наслідки рішень, дій чи бездіяльності особи, стосовно якої ухвалено судове рішення у цивільній чи господарській справі, лише в питанні щодо змісту та обсягу цивільних прав такої особи.

Спосіб вирішення колізії щодо земельних спорів, спорів про інтелектуальну власність та реєстрацію цивільних прав

На сьогодні ГПКУ все ще містить норми, які при їх розширеному тлумаченні дозволяють господарським судам вирішувати спори щодо рішень держави органів, у тому числі щодо розпорядження земельними ділянками, рішень Державного департаменту інтелектуальної власності. З метою недопущення випадків розгляду й вирішення господарськими судами таких спорів пропонуємо у частині третій статті 5 ГПКУ слова «державних та інших органів» виключити.

Спосіб вирішення колізії щодо публічно-правових спорів за участю органів Антимонопольного комітету України

На момент запровадження КАСУ право господарських судів розглядати спори щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів АМКУ було закріплено у статтях 30, 44, 48, 60 Закону України «Про захист економічної конкуренції», а право цих судів розглядати спори за зверненням органів АМКУ до приватних осіб – пунктом 3 частини першої статті 12 ГПКУ, частиною 5 статті 44, частинами 5, 7 статті 56 Закону України «Про захист економічної конкуренції». З метою приведення цих законів у відповідність до КАСУ пропонуємо: 1) у частині четвертій статті 30, частині другій статті 38 згаданого Закону слова «господарським» виключити, 2) у статтях 44, 48, 60 згаданого Закону України усі слова «господарський» у відповідних відмінках замінити словами «адміністративний», 3) пункт 3 частини першої статті 12 ГПКУ вилучити, у частині 5 статті 44, частинах 5, 7 статті 56 згаданого Закону України усі слова «господарський» у відповідних відмінках замінити словами «адміністративний».

Спосіб вирішення колізій щодо інших публічно-правових спорів з приводу державного регулювання економіки та податкових спорів

Із метою усунення передумов до можливого розгляду господарськими судами публічно-правових спорів у сфері економіки пропонуємо:

— частину другу статті 1 ГПКУ після слів «державні та інші органи» доповнити словами «з метою реалізації своєї господарської компетенції або на захист прав й інтересів підприємств та організацій у сфері господарювання», що не допускатиме звернення державних органів до господарського суду із публічно-правовими вимогами;

— абзац 3 частини першої статті 2 ГПКУ після слів «господарського суду» доповнити словами «з метою реалізації своєї господарської компетенції або на захист прав та інтересів підприємств і організацій у сфері господарювання»;

— виключити абзац 5 частини першої статті 2 ГПКУ, який дозволяє Рахунковій палаті звертатися до господарського суду з публічно-правовими вимогами;

— виключити з частини третьої статті 5 ГПКУ словосполучення «спори про стягнення штрафів Національним банком України з банків та інших фінансово-кредитних установ»;

— виключити з абзацу першого пункту 1 частини першої статті 12 ГПКУ слова «та з інших підстав»;

— виключити пункт 3 частини першої статті 12 ГПКУ, яка відносила до компетенції господарських судів справи за заявами органів Антимонопольного комітету України, Рахункової палати з питань, віднесених законодавчими актами до їх компетенції.

Спосіб усунення колізій щодо спорів із договорів, які укладаються на виконання владних управлінських функцій

Із метою уникнення помилок у судовій практиці пропонуємо в законодавстві, що регулює той чи інший вид таких договорів, прямо вказувати, до якого виду юрисдикції належать спори щодо них. При вирішенні цього питання законодавець, на нашу думку, має врахувати таке: 1) договори цієї категорії є обов’язковим, логічним, чітко регламентованим нормами адміністративного права і безумовним продовженням відповідного рішення суб’єкта владних повноважень; 2) суб’єкт владних повноважень (публічна адміністрація) не займається господарською діяльністю, тому будь-який договір, укладений ним, слід вважати спрямованим на задоволення публічного інтересу, а, відтак, — адміністративним.

Наведені пропозиції дозволять особі на основі принципу диспозитивності вирішувати, чи їй звернутися за захистом свого публічного й опосередковано цивільного права до адміністративного суду (щоправда, при цьому загроза виникнення спору про таке цивільне право не зникає), чи звернутися до цивільного (господарського) суду, який остаточно вирішить спір про цивільне право, але не вирішить питання про правомірність відповідного владного рішення (дії чи бездіяльності).

Теги: