Дану статтю ми присвятили не просто проблемам фінансового права, а тим питанням, які вирізняються особливою нереальністю, що пов’язано із банальною декларативністю окремих правових норм і постійним нехтуванням правовими приписами (йдеться про порушення правових норм). У зв’язку із цим ми маємо справу зі своєрідними «казками» фінансового права, про які йдеться нижче.

Казка про участь громадськості у публічній фінансовій діяльності

Традиційно до принципів правової держави належить принцип участі громадськості у прийнятті управлінських рішень. Україна – правова держава, проте даний принцип у фінансово-правовій площині не діє. Так, у силу ст. 69 Конституції України не допускається проведення референдуму, зокрема, з питань бюджету та податків. Отже, народ, до якого належить і громадськість (незважаючи на те, що він відповідно до ст. 5 Конституції України є носієм суверенітету та єдиним джерелом влади в державі), нездатний реально реалізовувати публічний інтерес у вказаних правовідносинах, тому його реалізація покладається на органи публічної влади.

Казка про принцип рівності всіх перед законом та відшкодування шкоди Принцип рівності всіх перед законом за ст. 24 Конституції України стосується виключно фізичних осіб, більше того – громадян. Отже, на юридичних осіб даний принцип не поширюється.

На державу та органи місцевого самоврядування покладається обов’язок відшкодовувати завдану ними шкоду. Так, відповідно до ст. 56 Конституції України кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень. При цьому слід мати на увазі, що таке конституційне право належить виключно фізичним особам, оскільки ця стаття міститься у розділі ІІ «Права, свободи та обов’язки людини і громадянина». Отже, якщо до бюджетної установи як юридичної особи застосовані заходи бюджетної відповідальності, наприклад, призупинені бюджетні асигнування, що спричинило інші втрати, а потім доведена неправомірність застосування такого заходу, то такі втрати, така шкода з державного чи місцевого бюджету не відшкодовуються.

Казка про дотримання у фінансовому праві ст. 3 Конституції України

Нагадаємо, що у ст. 3 Конституції України йдеться про те, що «Людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави». Ця стаття не працює, наприклад, у випадках повернення коштів з бюджету за рішенням суду, адже таке повернення залежить від конкретних надходжень до бюджету (це підтверджується положеннями Порядку виконання рішень про стягнення коштів з рахунків, на яких обліковуються кошти державного та місцевих бюджетів або бюджетних установ, затвердженому постановою Кабінет Міністрів України від 9 липня 2008 р. № 609). Отже, якщо немає цих надходжень або їх недостатньо, то, відповідно, проблематичним стає і безспірне списання. У зв’язку з цим у проектах державного і місцевих бюджетів на наступний рік варто обов’язково передбачати конкретну статтю видатків на погашення минулорічного боргу з повернення коштів за рішенням суду. При цьому слід враховувати рівень інфляції в державі, можливо, навіть нараховувати відсотки у разі перенесення виплат ще на один чи декілька років. Таким чином, у держави та органів публічної влади буде стимул планувати та виконувати бюджет так, щоб кошти поверталися вчасно.

Інший приклад пов’язаний із законом про держбюджет, який дає формальні підстави сподіватися на поліпшення власного майнового стану населення. Проте це лише формальні підстави. Так, паралельно із збільшенням прожиткового мінімуму зростає і державний борг, а наш борг, як відомо, – це право, яке інші мають на нас (Фрідріх Ніцше). Тобто чим більше держава витрачає на свого громадянина, тим більше цей громадянин (чи його нащадки) віддаватиме державі у майбутньому. За все треба платити, навіть за декларативні норми Конституції України.

Також у розріз названого конституційного положення відбувається сплата деяких соціальних внесків. Наприклад, до Пенсійного фонду сплачуються внески з телефонних мобільних розмов. Запитання: чому ці внески мають робити пенсіонери, якщо їхні пенсії вже ніхто перераховувати не буде? Пенсіонери не повинні вже робити внесків до цього Фонду. І взагалі, просто обурює ситуація із пенсіями в Україні, де лікар вищої категорії зі стажем понад 40 років має щомісячну пенсію у розмірі 1130 грн?! Де тут людина виступає найвищою соціальною цінністю для держави?

Казка про ефективність контролю у фінансових правовідносинах

Навіть самі фахівці у галузі фінансового контролю говорять про парадокс: чим частіше проводяться контрольні заходи, тим більше втрат виявляється, хоча мало б бути навпаки (І.Б. Стефанюк). У щорічних звітах контролюючих органів подаються дані про виявлені правопорушення, зокрема стосовно фінансового законодавства. Наприклад, Рахункова палата регулярно у своїх звітах вказує на недосконалість бюджетного й іншого законодавства, неефективність управління бюджетними коштами, прийняття неефективних управлінських рішень, практику управління бюджетними коштами не на основі закону, а в «ручному режимі». Йдеться про десятки млрд грн державних коштів, які використовується з порушенням чинного законодавства, або неефективно.

Одна справа, коли порушення виявляють на підприємствах, в організаціях приватної форми власності, діяльність яких спрямована на реалізацію приватних інтересів, інша справа, коли порушення виявляються в органах публічної влади, які представляють публічні інтереси, які розпоряджаються державними коштами, що формуються, зокрема, за рахунок платників податків. Як приклад розглянемо виділення коштів з резервного фонду.

Відповідно до ст. 24 БК України резервний фонд бюджету формується для здійснення непередбачених видатків непостійного характеру й тих, які не могли бути передбачені при складанні проекту бюджету. Розмір резервного фонду бюджету не може перевищувати 1% від обсягу видатків загального фонду відповідного бюджету. У Державному бюджеті України резервний фонд передбачається обов’язково. Рішення щодо необхідності створення резервного фонду місцевого бюджету приймає відповідна рада. Постановою Кабінету Міністрів України від 29 березня 2002 р. № 415 затверджено Порядок використання коштів резервного фонду бюджету. Ніби все зрозуміло, та не все так просто. Справа у тому, що у звітах Рахункової палати щороку вказуються типові правопорушення, які набули систематичного характеру. Складається враження, що при отриманні та використанні коштів з резервного фонду, відповідальні особи або не читають документів, які підписують, або просто нехтують нормами законодавства, сподіваючись, що їх ніхто не перевірятиме. Так, найпоширенішими порушеннями під час виділення та використання коштів резервного фонду є такі:

–    кошти з резервного фонду державного бюджету виділяються без необхідних обґрунтувань, з ігноруванням зауважень профільних міністерств стосовно неправомірності виділення коштів з цього фонду, що, у свою чергу, призводить до їх нецільового та неефективного використання;

–    заявки про виділення коштів подаються і приймаються за відсутності документів, які б містили результати аналізу проблеми та обґрунтування необхідності прийняття акта, зазначали позицію зацікавлених органів, враховуючи експертні висновки міністерств, відображали фінансово-економічні розрахунки та пропозиції щодо визначення джерел покриття витрат, а також очікувані соціально-економічні результати реалізації акта, засвідчували б результати правової та фахової експертизи проекту;

–    усупереч ч. 3 ст. 24 БК України затверджені видатки резервного фонду Державного бюджету України перевищують 1% обсягу видатків загального фонду державного бюджету (наприклад, Законом України «Про Державний бюджет України на 2008 р. та про внесення змін до деяких законодавчих актів України» затверджено видатки резервного фонду, які на 69 млн грн перевищували дозволений розмір);

–    кошти резервного фонду спрямовуються на фінансування існуючих бюджетних програм, або на цілі, які мали бути передбаченими в межах окремих бюджетних програм, використовуються всупереч вимог Порядку (наприклад, на оплату праці фахівців за окремою бюджетною програмою);

–    виділення та використання коштів резервного фонду на цілі, що не стосуються реалізації відповідних заходів (наприклад, для ліквідації наслідків стихійних лих виділяються кошти з резервного фонду, за які закуповується спецтехніка та спецобладнання, очікуваний термін поставки яких – декілька місяців. Варто наголосити, що видатки на придбання спеціальної аварійно-рятувальної, пожежної техніки та обладнання плануються і повинні здійснюватися Міністерством надзвичайних ситуацій України за рахунок коштів загального фонду Державного бюджету України);

–     виділення коштів з резервного фонду на підставі нечинних нормативно-правових актів.

Ці й інші правопорушення виявляються як в центральних, так і в місцевих органах виконавчої влади. Про них йдеться у щорічних звітах Рахункової палати. Рік у рік одне й те саме. Виникає логічне і, на жаль, риторичне запитання: чому головні розпорядники бюджетних коштів і надалі вчиняють такі правопорушення?

Казка про економію бюджетних коштів

Щоразу перед виборами чи то до представницьких органів влади, чи то Президента ми чуємо, що держава намагаються економити бюджеті кошти – менше витрачає на свій апарат, більше – на людей, деякі навіть відмовляються від зарплат депутатів на користь народу (один народний депутат сказав, що йому нема часу стояти в касі, щоб отримати ці «копійки»!). Подивимось, як саме «економляться» кошти:

–         У 2009 р. (11 червня 2009 р.) у Верховній Раді Україні був прийнятий «пакет антикорупційних законів». Так, прийнято Закон України «Про засади запобігання та протидії корупції», «Про відповідальність юридичних осіб за вчинення корупційних правопорушень», «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення». Протистояння серед депутатів під час розгляду та прийняття цих актів було дуже сильним, однак їх прийняли, і вони мали набрати чинності з 1 січня 2011 р. А вже наприкінці 2010 р. Законом «Про визнання такими, що втратили чинність, деяких законів України щодо запобігання та протидії корупції» від 21 грудня 2010 р. зазначені закони визнано такими, що втрачають чинність, так її й не набравши. Нарешті 7 квітня 2011 р. прийнято Закон «Про засади запобігання і протидії корупції», який набрав чинності з 1 липня 2011 р. Нестабільність антикорупційного законодавства йде лише на користь тим, хто його порушує. Проте варто хоча б один раз порахувати збитки, яких зазнає держава від такої «подвійної» діяльності Верховної Ради України: скільки витрачено зайвих коштів на підготовку й виготовлення відповідних матеріалів, які отримують депутати (папір, друк, прошивання тощо). Якщо закони приймаються – значить це комусь потрібно, і навпаки, якщо закони скасовуються – значить це комусь також потрібно, а за все треба платити…

–         За часів президентства Л.Д. Кучми діяла Адміністрація Президента України, пізніше за В.А. Ющенка, Адміністрація була реорганізована у Секретаріат. Нині ж цей орган знову перетворено на Адміністрацію. Також вкотре упроваджена у грудні 2010 р. адміністративна реформа не означає лише скорочення видатків на утримання державного апарату, адже реорганізація будь-якого органу публічної влади потребує значних видатків. Зміна назви, звичайно, ще не складає проблеми, проте витрачання коштів на переоформлення документів, зміну печаток, табличок з назвою установи тощо є, на наше переконання, абсолютно недоцільним, оскільки призначення та діяльність установи залишаються незмінними.

–         Майже кожен новий керівник, як правило, починає свою діяльність із ремонту кабінету свого попередника і не за власні кошти. Це є виправданим, коли приміщення, меблі й техніка потребують ремонту, але дуже малоймовірно, що така потреба виникає раз на декілька років. Отже, подібними питаннями мали б займатися органи Державної фінансової інспекції. Проте, очевидно, органи виконавчої влади навряд чи зможуть неупереджено виконувати свої завдання (функції) при відповідних перевірках, наприклад, у міністерствах чи інших державних установах.

–         Будівництво та реконструкція шляхів, тротуарів тощо. Часто відповідні будівельні та ремонтні роботи здійснюються за несприятливих погодних умов (оплата праці в таких умовах, як правило, є вищою), унаслідок чого знижується якість та витривалість покладеного асфальту, плитки. Це призводить до їх руйнування, тим самим створюється потреба в повторних роботах, які знову ж таки фінансуються за рахунок бюджету. Також часто тендери на проведення відповідних робот «випадково» виграють ті, хто тим чи іншим чином знайомий або перебуває у родинних стосунках із представниками органів публічної влади. Останні, у свою чергу, звичайно ж, можуть отримувати «відкати» чи хабарі за «виграні» тендери.

Запитання: хто має довести «неефективність використання бюджетних коштів»? Державна фінансова інспекція України та її територіальні органи контролюють, зокрема ефективність використання коштів та майна, здійснюючи планові (не частіше одного разу на рік) та позапланові перевірки. Відповідно до положень абз. 3 ч. 3 ст. 26 БК України: «внутрішнім аудитом є діяльність підрозділу внутрішнього аудиту в бюджетній установі, спрямована на удосконалення системи управління, запобігання фактам незаконного, неефективного та нерезультативного використання бюджетних коштів, виникненню помилок чи інших недоліків у діяльності бюджетної установи та підвідомчих їй бюджетних установ, поліпшення внутрішнього контролю». Отже, на саму установу покладається виявлення фактів неефективного використання бюджетних коштів, при цьому, очевидно, що дуже легко це питання всередині установи певним чином позитивно вирішити, знайти винну особу (або «зробити» якусь особу винною) та публічно «насварити» її. Проте від цього коштів у бюджеті не додається. Коли йдеться про кошти державного бюджету, то сюди залучається ще й Рахункова палата.

Казка про солідарну відповідальність органів публічної влади як суб’єктів бюджетних правовідносин

Предметно до фінансового права це положення можна проілюструвати на прикладі відповідальності органів публічної влади (органів державної влади та місцевого самоврядування) як юридичних осіб публічного права.

У ст. 45 Закону від 7 жовтня 2010 р. «Про Кабінет Міністрів України» зазначається, що члени Кабінету Міністрів несуть солідарну відповідальність за результати діяльності Кабінету Міністрів як колегіального органу виконавчої влади. Також вказані особи особисто несуть відповідальність за стан справ у доручених їм сферах державного управління. Тобто за великого бажання завжди знайдеться відповідальна особа, яка відповідатиме за все.

Щодо політичної відповідальності як виду юридичної відповідальності, то це, на наше переконання, лише бажаний, ніж реальний вид відповідальності.

Особливістю органів публічної влади як суб’єктів бюджетних правовідносин є те, що вони в одних відносинах можуть виконувати функції органів бюджетного контролю (тобто контролювати бюджетний процес та застосовувати до порушників відповідні санкції), а в інших відносинах – бути суб’єктами, до яких застосовуються заходи бюджетної відповідальності (зрозуміло, у випадку порушення бюджетного законодавства). Хоча тут (у такому подвійному їх статусі) існує безліч процесуальних і політичних проблем. Наприклад, якщо Рахункова палата чи Міністерство фінансів України подають до Верховної Ради України неповні чи не зовсім правильні звітні дані, то до відповідальності, звичайно ж, притягається не орган, а конкретні особи. Якщо ж Верховна Рада України на підставі таких звітів приймає якісь рішення, то як орган публічної влади вона вже ні бюджетної, ні жодної іншої юридичної відповідальності не несе, оскільки довести факт того, що цілий законодавчий орган завідомо сприйняв неправильні розрахунки, неможливо. Можливі лише застережні заходи щодо профільного Комітету або до відповідальності притягаються особи, вину яких доведуть. Таким чином, дуже складно (майже нереально) довести колегіальне порушення органів публічної влади.

Відповідно до п.5 ч. 1 ст. 116 БК України порушенням бюджетного законодавства є «порушення встановленого порядку або термінів подання проекту закону про Державний бюджет України (проекту рішення про місцевий бюджет) на розгляд Верховної Ради України (Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевої ради)». Цікаво, що у наступній ст. 117 БК України, де виписані заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, за назване правопорушення може бути застосований лише один дуже «дієвий» захід: «попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства – застосовується в усіх випадках виявлення порушень бюджетного законодавства. Виявлені порушення бюджетного законодавства мають бути усунені в строк до 30 календарних днів» (п.1 ч.1 ст. 117 БК України). Виходить цікава ситуація: якийсь орган буде «сварити» Кабінет Міністрів України чи Верховну Раду України. І дуже «суттєвим» буде для них попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства.

Те, що відповідальність за порушення бюджетного законодавства нині не в пошані, свідчить і нова редакція БК України, де у ст. 7 з принципів, на яких ґрунтується бюджетна система України, виключено принцип відповідальності учасників бюджетного процесу, який закріплювався у БК України 2001 р.

Насамкінець зазначимо, що все маленьке породжує щось велике. Так і кожна із наведених вище «казок» породжує великі практичні проблеми, вирішенням яких, як свідчать реалії сьогодення, мало хто справді переймається.

На написання цих матеріалів нас наштовхнула доповідь доктора юридичних наук, професора А.А. Музики, оголошена на симпозіумі з проблем кримінального права у Львівському державному університеті внутрішніх справ у вересні 2012 р. на тему «Казки Кримінального кодексу та реальність».

Оксана Музика-Стефанчук,

доктор юридичних наук, доцент