За місяць до сімнадцятої річниці Конституції відбулося три важливі події, які стосуються внесення змін до Основного Закону. По-перше, 27 травня набуло чинності рішення Європейського суду з прав людини у справі «Олександр Волков проти України», яке зобов’язало Україну навести лад у системі відповідальності суддів, зокрема у складі Вищої ради юстиції, що неможливо без внесення змін до Конституції. 15 червня Венеціанська комісія схвалила висновок (CDL-AD(2013)014) щодо проекту змін до Конституції, які напрацювали в Адміністрації Президента, та концептуальних підходів, висловлених під час обговорення в Конституційній асамблеї. 21 червня на розгляд Конституційної асамблеї винесено проект Концепції змін до Конституції, що був схвалений як варіант для подальшого опрацювання. Один із розділів присвячено реформі конституційних положень про правосуддя.

Очевидно, що між Адміністрацією Президента і Конституційною Асамблеєю виникла певна конкуренція, з якої видно, що асамблея відіграє далеко не провідну роль. Можливо тому, що вона створена радше для широких дискусій з метою імітації залучення фахівців до вирішення питань державного значення і їх відчуття «причетності» до важливих змін. Пригадується, що саме у такий спосіб готували Закон «Про судоустрій і статус суддів» у 2010 р., коли фактично він народився у стінах Адміністрації Президента, а приписали його Робочій групі з питань судової реформи. До речі, Венеціанська комісія висловила сумнів у достатній залученості Конституційної асамблеї до процесу напрацювання змін до Конституції.

Де ж ховаються основні загрози в існуючих ініціативах щодо внесення змін до Конституції і як їм запобігти? Пропонуємо проаналізувати ключові зміни і відмінності проектів Адміністрації Президента і Конституційної асамблеї.

 Побудова Вищої ради юстиції

Вища рада юстиції – це один із найвпливовіших органів, повноваження якого пов’язані із формуванням суддівського корпусу. Сьогодні Вища рада юстиції приймає рішення про внесення подань щодо призначення суддів і звільнення їх з посад, а також здійснює деякі дисциплінарні повноваження щодо суддів і прокурорів.

Згідно з європейськими стандартами орган, який добирає суддів, має бути «незалежним від виконавчої та законодавчої влади, щонайменше наполовину складатися із суддів, обраних їх колегами так, щоб це гарантувало якнайширше представництво суддівства». Ця ж вимога стосується і органу, який розглядає питання про дисциплінарну відповідальність суддів (п. 1.3, 5.1, 7.2 Європейської хартії про статут для суддів 1998 р.). Останнім часом цей стандарт стає ще жорсткішим: такий орган має складатися або виключно із суддів, або із суттєвої більшості суддів, обраних суддями (п. 13 Магни Карти суддів (основоположні принципи), схваленої Консультативною радою європейських суддів у 2010 р.).

У 2010 р. законодавець зробив крок, який було представлено як наближення до європейських стандартів. Законом «Про судоустрій і статус суддів» встановлено, що Верховна Рада, Президент, прокурори, адвокати і юридичні навчальні заклади та наукові установи призначають певну кількість членів Вищої ради юстиції з числа суддів. Таким чином, суддів у Вищій раді юстиції мало стати 11 з 20. Однак Венеціанська комісія (CDL (2010) 098), а за нею і Європейський суд з прав людини у справі «Олександр Волков проти України» дійшли висновку, що такі зміни є недостатніми, оскільки «призначення відбувається тими ж органами, а не суддівським корпусом».

Проекти змін до Конституції передбачають певне вирішення цієї проблеми. Згідно з проектом Адміністрації Президента, з’їзд суддів призначатиме до Вищої ради юстиції 12 членів з 20 з числа суддів, забезпечуючи при цьому представництво суддів судів різних інстанцій та спеціалізацій. З’їзд адвокатів України, з’їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ призначатимуть по 2 члени. До її складу входитимуть за посадою голови Конституційного Суду, Верховного Суду, Ради суддів, Генеральний прокурор.

За проектом Конституційної асамблеї, склад Вищої ради юстиції зменшується до 15 членів, з яких 9 членів призначає з’їзд суддів з числа суддів та суддів у відставці; по 2 члени – Національна академія правових наук України, з’їзд представників юридичних вищих начальних закладів і наукових установ, з’їзд адвокатів.

Однак при зовнішній відповідності європейським стандартам у цій сфері у разі залежності з‘їзду суддів від політичної влади, такими ж залежними будуть і органи, утворені з’їздом. Власне, встановлення контролю над органами професійного самоврядування і є тим засобом, який політична влада використовує для впливу на суди, а віднедавна й на адвокатуру.

З цією метою у 2010 р. Законом «Про судоустрій і статус суддів» було реформовано органи суддівського самоврядування. Раніше суддівське самоврядування було швидше врядуванням голів судів, які, в свою чергу, переважно залежали від керівництва Верховного Суду і частково – від керівництва вищих спеціалізованих судів. Після реформи ключові органи суддівського самоврядування – з’їзд суддів і Рада суддів України – на дві третини стали складатися із представників суддів спеціалізованих судів. І лише одна третина – представники суддів загальних судів. Загалом суддів загальних судів в Україні утричі більше, ніж суддів спеціалізованих судів разом узятих, але в органах суддівського самоврядування вони опинилися у меншості. На той час лояльність до політичної влади проявляли саме голови вищих спеціалізованих судів, тоді як голова Верховного Суду жорстко критикував зміни у судовій системі, оскільки Верховний Суд втратив важелі впливу.

Крім того, автори Закону «Про судоустрій і статус суддів» подбали про «правильний» відбір делегатів на перший з’їзд суддів, сформований за новим законом. Таких делегатів обрали три відповідні конференції – суддів загальних судів, суддів господарських судів і суддів адміністративних судів. Однак самі конференції виявилися не обраними, а призначеними (!): «організаційне бюро» самостійно вибрало по два представники суддів загальних судів від кожної області (з великої кількості претендентів, які запропонували збори суддів різних судів), «виходячи з досвіду претендентів та їх авторитету». Те саме зробили і ради суддів адміністративних судів і господарських судів.

Також не можна залишити поза увагою суттєве зменшення складу органів суддівського самоврядування. Наприклад, за новим законом у роботі з’їзду, який мав би представляти понад 8 тис. суддів, беруть участь не більше 96 суддів (до 2010 р. на з’їзд суддів з’їжджалося декілька сотень делегатів). А Рада суддів України стала складатися лише з 11 членів (раніше їх було понад 70, проте переважно це були голови судів). До того ж, у складі діючої Ради суддів більшість членів є суддями вищих спеціалізованих судів і лише по одному представнику від місцевих і апеляційних судів.  

Два з‘їзди суддів, які відбулися за новим законом, проведені за чітким сценарієм, усі рішення виявилися цілком передбачуваними і приймалися практично одностайно. Останній з’їзд констатував «наявність позитивних зрушень у сфері здійснення судочинства: посилення гарантій незалежності суддів; підвищення рівня суддівського самоврядування…» і не забув висловити «підтримку діяльності Президента України щодо ініціювання законопроектів, спрямованих на вдосконалення здійснення правосуддя» (рішення XI чергового з’їзду суддів України від 22 лютого 2013 р.).

Цілком очевидно, що кадрові рішення органів суддівського самоврядування приймаються за межами судової системи. Наприклад, Вища кваліфікаційна комісія суддів, більшість у складі якої становлять судді, обрані з’їздом суддів, не виглядає незалежним органом, попри формальну відповідність європейському стандарту. Венеціанська комісія вказувала на великий ризик того, що Вища кваліфікаційна комісія «перетвориться на інструмент партійної політики, незважаючи на те, що зовні Комісія має інший вигляд» (CDL-AD(2010)026). Діяльність цієї Комісії, зокрема щодо переведень суддів, привела до того, що найбільша кількість вакантних посад утворилася на Донбасі, звідки суддів масово переводять до столиці та в інші регіони (станом на січень цього року, за даними Вищої кваліфікаційної комісії суддів, з 359 вакансій у місцевих судах понад третина з них – 125 – припадає на Донецьку і Луганську області; а вакансій в адміністративних і господарських судах у цих областях більше половини від вакансій у таких судах по всій Україні). Багатьох з них відразу після переведення Вища рада юстиції призначає на посади голів судів та їх заступників. Тобто Вища кваліфікаційна комісія є одним із інструментів впливу на судову владу, який як і Вищу раду юстиції використовує політична влада.

Призначення членів Вищої ради юстиції з’їздом адвокатів сьогодні також викликає застереження, оскільки, по-перше, адвокатське самоврядування також опинилося під загрозою політичних впливів, а, по-друге, адвокати, як і інші члени Вищої ради юстиції, не зупиняють своєї адвокатської діяльності, а отже, може виникати конфлікт інтересів між веденням справи в суді і здійсненням дисциплінарних повноважень щодо судді.

Проект Адміністрації Президента передбачає збереження у складі Вищої ради юстиції і Генерального прокурора. Як зазначено у щорічному посланні Президента до Верховної Ради, «збереження за ним статусу члена Вищої ради юстиції обумовлюється тим, що вона продовжує здійснювати повноваження щодо прийняття рішень стосовно порушення прокурорами вимог щодо несумісності, а також щодо розгляду скарг на рішення про притягнення прокурорів до дисциплінарної відповідальності». Однак при цьому ігнорується висновок Європейського суду з прав людини у справі «Олександр Волков проти України» про те, що «включення Генерального прокурора до складу Вищої ради юстиції викликає проблеми, оскільки це може мати стримуючу дію на суддів і сприйматися як потенційна загроза. Зокрема, Генеральний прокурор перебуває на вершині ієрархії прокурорської системи і контролює усіх прокурорів. Прокурори, виходячи зі своєї ролі, беруть участь у багатьох справах, які розглядають судді. Членство Генерального прокурора в органі, пов’язаному з призначенням, покаранням і звільненням суддів, створює ризик того, що судді не будуть діяти безсторонньо у таких випадках, або того, що Генеральний прокурор не буде безстороннім стосовно суддів, чиї рішення він не схвалює».

Тому Венеціанська комісія запропонувала, щоб Генеральний прокурор брав участь у розгляді лише тих питань, що стосуються прокурорів (п. 39 Висновку CDL-AD(2013)014). Проект Конституційної асамблеї позбавляє Вищу раду юстиції повноважень щодо прокурорів, а тому не передбачає членство прокурорів у цьому органі.

На наш погляд, участь представників прокурорів (і не стільки Генерального прокурора) у подібному органі можлива лише за умови, що прокурори і судді утворюватимуть єдину професію магістратів і матимуть єдиний статус з однаковими гарантіями незалежності. При цьому члени Вищої ради юстиції не повинні поєднувати свою роботу у ній із практичною роботою судді чи прокурора, а її повноваження однаково стосуватимуться і суддів і прокурорів. Запровадження такої моделі, що характерна для багатьох країн Західної Європи, може стати перспективним напрямком для конституційних змін і в Україні у разі глибокої реформи прокуратури із запровадженням реального самоврядування магістратів. До речі, Венеціанська комісія запропонувала розглянути як варіант можливість створення двох палат у складі Вищої ради юстиції – для суддів і для прокурорів.

Зважаючи на викладене, пропонуємо впроваджувати конституційні зміни щодо складу Вищої ради юстиції лише після створення законодавчих передумов для реального функціонування суддівського самоврядування. Для цього потрібно забезпечити участь у з‘їзді суддів делегатів за принципом пропорційного представництва суддів, гарантувати обрання цих делегатів знизу, а не призначення зверху. Також потрібні прозорі правила призначення членів Вищої ради юстиції від інших суб’єктів, наприклад, правозахисних організацій, юридичних вищих навчальних закладів і наукових установ, адвокатів, Уповноваженого Верховної Ради з прав людини. Члени Вищої ради юстиції, за винятком тих, що входять за посадою, задля уникнення конфлікту інтересів не повинні займатися іншою діяльністю, не пов’язаною із виконанням повноважень члена цього органу.

Якщо ж не буде створено відповідних передумов для незалежності суддівського самоврядування, то незалежність Вищої ради юстиції може «врятувати» лише такий спосіб формування цього органу, який передбачає участь у ньому представників максимальної кількості різних суб’єктів, кожен з яких не матиме більшості у складі ради. Одночасна залежність від різних центрів впливу – це також спосіб досягнення незалежності.

 Компетенція Вищої ради юстиції

Сьогодні Вища рада юстиції, згідно із ст. 131 Конституції, виконує лише три функції:

– внесення подання про призначення суддів на посади або про звільнення їх з посад;

– прийняття рішення стосовно порушення суддями і прокурорами вимог щодо несумісності;

– здійснення дисциплінарного провадження стосовно суддів Верховного Суду і суддів вищих спеціалізованих судів та розгляд скарг на рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності суддів апеляційних та місцевих судів, а також прокурорів.

Проект Концепції Конституційної асамблеї пропонує «закріпити за цим органом усі повноваження щодо судової влади», щоб усунути «паралелізм та дублювання повноважень органів у цьому процесі». Вочевидь за цим ховається намір ліквідувати Вищу кваліфікаційну комісію суддів, передати її функції Вищій раді юстиції. Також передбачено позбавити останню повноважень щодо прокурорів.

Згідно з проектом Адміністрації Президента, може зберегтися трирівнева система призначення судді: кваліфікаційна комісія рекомендує кандидата, Вища рада юстиції вносить подання про призначення, а Президент призначає на посаду судді. На наш погляд, за такого підходу актуальним залишиться зауваження, яке свого часу зробила Венеціанська комісія: «не зрозуміла роль ВРЮ [Вищої ради юстиції] при розгляді рекомендацій ВКК [Вищої кваліфікаційної комісії]. Важко зрозуміти, чому ВРЮ та Президент України повинні підтверджувати рекомендацію. Проте ніяких критеріїв, на підставі яких ВРЮ або Президент України можуть вдруге переглянути рішення ВКК немає… Це створює передумови для прийняття свавільних рішень» (п. 50 Висновку CDL-AD(2010)026).

У зв’язку з цим оптимальним вважаємо варіант, коли Вища рада юстиції не буде виконувати роль пошти між кваліфікаційною комісією і Президентом, а сама здійснюватиме призначення, переведення або звільнення суддів за рекомендацією кваліфікаційної комісії. У такому випадку Президента можна було б увести до складу Вищої ради юстиції, наприклад, зі статусом її Голови, як це зустрічаємо у багатьох країнах, що в побудові судової системи орієнтуються на Францію. Тоді не поставатиме питання про «зайву» ланку у системі призначення, переведення та звільнення суддів і процес прийняття відповідних рішень пришвидшиться.

У разі ж збереження трьох ланок «кваліфікаційна комісія – Вища рада юстиції – Президент» роль останнього потрібно звести лише до формального наділення судді повноваженнями без будь-якої подальшої участі у його кар’єрі.

Поряд із кваліфікаційною комісією у структурі Вищої ради юстиції доцільно створити дисциплінарну комісію, яка могла б виконувати роль «процесуального фільтра» для численних скарг на суддів – перевіряла б інформацію про дисциплінарні проступки, приймала рішення про відкриття дисциплінарних справ і передавала їх на розгляд Вищої ради юстиції.

Проект Адміністрації Президента і проект Конституційної асамблеї передбачають легалізацію на конституційному рівні такого повноваження як призначати і звільняти голів судів і їх заступників (сьогодні це повноваження не передбачено Конституцією, але у 2010 р. через сумнівні зміни до Закону «Про Вищу раду юстиції» його закріпили саме за цим органом).

На нашу думку, потрібно зруйнувати механізм, за якого вертикаль у судовій системі будується через призначених голів судів, залежних від певного центру впливу. Незважаючи на законодавче обмеження повноважень голів судів у 2010 р., їхня роль за інерцією зберігається. Наприклад, при доборі суддів на посади в суди вищого рівня Вища кваліфікаційна комісія суддів всупереч закону бере до уваги характеристики голів судів, їх погодження кандидатур тощо. Після заміни голів судів усіх рівнів на лояльних до влади суддів автори судової реформи захотіли відновити важелі впливу голів судів на суддів. Так, народні депутати С. Ківалов і Д. Шпенов – активні розробники самого закону про судоустрій і статус суддів – внесли проект закону щодо удосконалення окремих положень організації судової влади (№0929 від 12 грудня 2012 р.), у разі ухвалення якого головам судів будуть повернуті наглядові повноваження щодо суддів і надано право визначати спеціалізацію суддів, що дасть можливість цілком законно обходити автоматизований розподіл судових справ (сьогодні спеціалізацію суддів визначають збори суддів відповідного суду). Голови судів були позбавлені цих повноважень в ході судової реформи, щоб зменшити залежність від них суддів. Однак відновлення зазначених повноважень на користь політично лояльних керівників судів посилить владний контроль над судами.

Політична влада втратить інтерес до голів судів, заступників голів судів і не намагатиметься необґрунтовано розширювати їхні повноваження, якщо їх призначатимуть на адміністративну посаду самі судді відповідного суду. Будь-яка централізація у цих питаннях є ознакою вертикальної ієрархії, що недопустима у судовій системі.

Таким чином, повноваження Вищої ради юстиції потрібно вичерпно визначити у Конституції. Вона повинна приймати рішення про призначення, переведення суддів, притягнення їх до дисциплінарної відповідальності, звільнення з посади. У виконанні цих функцій їй мають допомагати кваліфікаційна і дисциплінарна комісії (палати). Аналогічні питання Вища рада юстиції може вирішувати і стосовно прокурорів. Дискусію щодо повноваження призначати голів судів і їх заступників доцільно розв’язати на користь зборів суддів відповідних судів.

Роль Верховного Суду

Внаслідок судової реформи 2010 р. Верховний Суд втратив можливості впливати на судову систему і практику. Незважаючи на запровадження обов’язковості його судових рішень для усіх судів загальної юрисдикції при вирішенні аналогічних питань, він став розглядати лише ті справи, які допустить відповідний вищий спеціалізований суд. Іншими словами, суд, який вирішив справу, сьогодні вирішує питання про допуск до Верховного Суду скарги на своє ж рішення. Недопуск не оскаржується. Крім того, Верховний Суд втратив повноваження щодо забезпечення однакового застосування процесуального закону. Така реформа була пов’язана із нелояльністю багатьох суддів Верховного Суду і його очільника до представників нової політичної влади.

Проект Адміністрації Президента не передбачив змін стосовно цих питань на конституційному рівні.

У проекті Конституційної асамблеї запропоновано «на конституційному рівні визначити основні повноваження Верховного Суду України», а крім того, – наділити правом законодавчої ініціативи.

На наш погляд, у Конституції не варто виписувати конкретні повноваження Верховного Суду, оскільки це законсервує розвиток цього органу і стримуватиме еволюцію його повноважень залежно від потреб практики. Достатньо визначити його завдання у судовій системі. Наприклад, «Верховний Суд України як найвищий суд у системі судів загальної юрисдикції забезпечує однакове застосування права судами загальної юрисдикції». Виходячи із цього завдання, законом мають бути визначені повноваження Верховного Суду щодо розгляду судових справ. Конституційний Суд завжди зможе проконтролювати, чи коригування законодавцем повноважень Верховного Суду відповідатиме його ролі, що визначена Основним Законом.

У світлі попередніх обмежень юрисдикції Верховного Суду Венеціанська комісія визнала дуже бажаними зміни щодо уніфікації застосування закону як завдання Верховного Суду, але розкритикувала положення про право законодавчої ініціативи, оскільки це втягне Верховний Суд у політику (див. п. 45, 46 Висновку CDL-AD(2013)014). Вона уже не вперше наголошує на несумісності такого права із принципами розподілу влади і незалежності суду. «Судова влада покликана тлумачити закони, а не ініціювати їх прийняття». – зазначено у Доповіді Венеціанської комісії про законодавчу ініціативу (CDL-AD(2008)035, п. 59).

З огляду на викладене у Конституції доцільно окреслити загальне завдання Верховного Суду без конкретизації його повноважень і не наділяти його правом законодавчої ініціативи.

 Висновки

Незважаючи на позитиви багатьох змін до Конституції, запропонованих Адміністрацією Президента і Конституційною асамблеєю, між ними є серйозні розбіжності. Більше того, без глибшої реформи, яка буде передувати внесенню змін до Конституції, судді не стануть більш незалежними. Зміни до Конституції, попри схвальний висновок Венеціанської комісії, можуть законсервувати механізми залежності суддів. Складається враження, що збереження існуючого політичного впливу і є метою конституційних змін, які пропонує політична влада, під соусом європейських стандартів.

Вважаємо, що не можна впроваджувати конституційні зміни, зокрема щодо складу Вищої ради юстиції, без створення законодавчих передумов для реального функціонування суддівського самоврядування. Також потрібні прозорі правила призначення членів Вищої ради юстиції від інших суб’єктів.

Повноваження Вищої ради юстиції потрібно вичерпно сформулювати в Конституції. Вона повинна приймати рішення про призначення, переведення суддів, притягнення їх до дисциплінарної відповідальності, звільнення з посади. У виконанні цих функцій їй мають допомагати кваліфікаційна і дисциплінарна комісії (палати). Аналогічні питання Вища рада юстиції може вирішувати і стосовно прокурорів. Призначення голів судів і їх заступників доцільно віддати зборам суддів відповідних судів.

Задля підвищення довіри до суду пропонуємо після внесення змін до Конституції та створення відповідних органів провести переатестацію суддів з метою очищення (люстрації) суддівського корпусу від тих суддів, які у своїй діяльності свідомо нехтували правами людини і демократичними цінностями. Для її проведення необхідно прийняти спеціальний закон, у розробленні якого корисним може стати досвід ФРН, де проводили подібну переатестацію під час «дерадянізації» колишньої НДР.

У Конституції доцільно окреслити загальне завдання Верховного Суду без конкретизації його повноважень і не наділяти його правом законодавчої ініціативи.

Вважаємо, що в разі врахування вказаних застережень зміни до Конституції мають шанс зробити суд незалежним і наблизити його не лише до європейських стандартів, а й до людей.

Ігор КОЛІУШКО,

голова правління Центру політико-правових реформ,

член Конституційної асамблеї

Роман КУЙБІДА,

заступник голови правління

Центру політико-правових реформ,

кандидат юридичних наук