Ігор КОЛІУШКО
Роман КУЙБІДА
Центр політико-правових реформ
Пояснення різні – мета одна
Як повідомлялося в „Юридичному віснику України” (№7 від 14-20 лютого цього року) представники фракції БЮТ виступили із законодавчою ініціативою, що передбачає ліквідацію в Україні системи адміністративних судів.
Депутати від БЮТ мотивують таку ініціативу „систематичним корупційним характером адміністративної юстиції в Україні”, тим, що „всі проблеми з абсурдними взаємосуперечливими судовими рішеннями пов’язані з адміністративними судами”, „найбільші терміни розгляду справ і найнижча якість розгляду саме в адміністративній системі”.
Нагадаємо, що доцільність створення адміністративних судів ставив під сумнів Голова Верховного Суду України В. Онопенко, виступаючи у парламенті два роки тому (23 лютого 2007 р.). У 2005 р. він, будучи керівником профільного парламентського комітету та одним із лідерів БЮТ, доклав титанічних зусиль, щоб було прийнято Кодекс адміністративного судочинства, але, ставши Головою Верховного Суду, раптом змінив позицію: начебто утворювана система адміністративних судів є дорогою і ускладнює доступ людей до правосуддя (http://www.rada.gov.ua/zakon/skl5/3session/STENOGR/DOC/12.doc).
Тож пояснення різні, але мета одна. Справжній мотив один: владі не вигідні адміністративні суди, якщо вони їй непідконтрольні. Так, Президент торік двічі намагався ліквідувати Окружний адміністративний суд м. Києва. А БЮТ тепер має намір позбутися усіх адміністративних судів. Цікаво, що заяви стосовно непотрібності адміністративних судів з‘являються незадовго до виборів, а саме у цих судах може постати питання про результати волевиявлення.
У світі та Україні
У світі адміністративну юстицію вважають великим надбанням демократичних держав. Європейський суд з прав людини в одному зі своїх рішень наголосив: „Сам факт створення та існування адміністративних судів, безумовно, можна привітати як одне з провідних досягнень держави, заснованої на верховенстві права, — зокрема, з огляду на те, що ці суди здобули юрисдикцію розглядати акти адміністративних органів не без відповідної боротьби” (рішення у справі „Кресс проти Франції” від 7 червня 2001 року).
Адміністративні суди з‘явилися у 19 сторіччі у низці європейських країн і поступово набули поширення як ефективний механізм контролю за виконавчою владою і захисту прав громадян від порушень з її боку. Поки що жодна країна не відмовилася від них. Лише нацистські режими ліквідували адміністративні суди. Зокрема, із приходом націонал-соціалістів у Німеччині з 1933 р. почався наступ на адміністративні суди і поступово їх ліквідували. Ті залишки адміністративних судів, які залишились від нацистів, були ліквідовані владами союзників у 1945 р., оскільки вони не вважались дійсно незалежними адміністративними судами. Ліквідовані адміністративні суди були й у фашистській Італії, в окупованих нацистами Польщі, Бельгії тощо. Після другої світової війни поступово ці країни відновили адміністративні суди. У багатьох державах їх почали створювати лише в останні десятиліття після повалення тоталітарних режимів.
До таких держав можна віднести й Україну. У нас адміністративні суди з‘явилися з величезними труднощами. Ідею про їх створення було зафіксовано у Концепції судово-правової реформи 1992 р. Лише через десять років у 2002 р. систему цих судів визначено законом. Указ про утворення окружних та апеляційних адміністративних судів Президент Л.Д. Кучма видав лише в кінці 2004 р. – незадовго до того, як покинув цей пост. До фактичного створення адміністративних судів руки дійшли лише після прийняття у 2005 р. Кодексу адміністративного судочинства, який, до речі, теж вступив у дію не без перешкод. Новий Президент – Віктор Ющенко – спершу ветував його з доволі надуманих підстав, але парламент відхилив більшість поправок Президента.
Щоб вилікувати – потрібно вбити?
Лише на початку березня цього року змогли розпочати свою діяльність всі адміністративні суди. Однак необхідних умов держава так і не створила. Бракує приміщень. За даними Державної судової адміністрації, лише 15 з 34 окружних та апеляційних адміністративних судів мають приміщення відповідної площі, де при належному фінансуванні можливо створити умови, котрі відповідатимуть вимогам щодо здійснення правосуддя.(http://court.gov.ua/news/page.phpcourt_id=0&archive=1&&year=2008&month=11&news_id=2660).
Решта має лише тимчасові приміщення. Майже всі будівлі потребують капітального ремонту, переобладнання або реконструкції. І це через сім років після прийняття законодавчого рішення про запровадження цих судів та більш як три роки після їх утворення указом Президента!
Катастрофічно не вистачає суддів. То фінансування бракує, то Вища рада юстиції недієздатна, то Верховна Рада не працює через перманентні вибори та політичні протистояння – судді чекають свого призначення. А ще заяви керівництва Верховного Суду про недоцільність цих судів зменшили кількість бажаючих туди подаватися. Звідси й навантаження і тривалі строки розгляду справ. Додалося й те, що громадяни повірили цим судам і почали масово звертатися з адміністративними позовами. Сьогодні, більш як за чотири роки від утворення адміністративних судів, не сформовано й половини складу окружних і апеляційних адміністративних судів – зараз призначено і обрано лише 40 відсотків їхнього суддівського складу (працюють лише 279 із запланованих 672 суддів окружних судів і 128 із запланованих 352 суддів апеляційних судів). Не набагато краща ситуація й у Вищому адміністративному суді.
На жаль, корупція перекинулася із інших судів і на новостворені адміністративні суди. І це підтверджує сумний досвід Львівського апеляційного адміністративного суду. Але хіба це привід для ліквідації усіх судів? Корупція – хвороба всієї судової системи, навіть більше – усього державного механізму. Шкода, що знаходяться „лікарі”, які найкращим способом позбутися хвороби вважають вбивство хворого.
Складається враження, що влада спочатку робила все, щоб не допустити створення адміністративних судів, потім створювала усілякі перешкоди, щоб затягнути цей процес, а сьогодні робить усе, щоб скомпрометувати їх, аби потім позбутися. Жаль, що інколи деякі судді адміністративних судів дають для цього привід.
Цікаво, що підтримують у цій боротьбі адміністративні суди саме опозиційні сили. І це не залежить, яка політична сила сьогодні в опозиції, а яка – при владі. Політичні сили міняються місцями, але загрозою для адміністративних судів залишається влада, як, до речі, і адміністративні суди для неї, а прихильником адміністративних судів є опозиція.
Подолати виклики
Проблеми, що існують в адміністративних судах, переважно характерні і для усієї судової системи. Корупція у судах обумовлена поганою системою добору кадрів, де панують протекціонізм, та ж таки корупція; поганим фінансуванням судів; відсутністю ефективних механізмів притягнення суддів до відповідальності. Випадки звільнення суддів за корупцію, участь у рейдерських схемах і притягнення їх до відповідальності все ще поодинокі, хоча останнім часом намітилася тенденція до активізації боротьби з цими явищами у суддівському корпусі. Хоча усе це боротьба з наслідками, а не причинами.
Для подолання корупції потрібно зробити добір суддів прозорим і конкурсним, посилити їхню відповідальність, створити дисциплінарну комісію, змінити домінуюче становище голови суду, яке дає йому можливість впливати на суддів, виділити необхідні ресурси. Якщо адміністративні суди поставлені в такі умови, коли фінансуються на 6-40 відсотків залежно від напрямку видатків і не вистачає грошей навіть на поштові витрати(http://vasu.gov.ua/ua/news_vasu.html?_m=publications&_c=view&_t=rec&id=949), звісно, що великою є спокуса шукати фінансування деінде. Для забезпечення якісної та ефективної роботи адміністративних судів слід забезпечити їх належними, а не тимчасовими малопридатними для судочинства приміщеннями, заповнити вакантні посади ретельно дібраними за об’єктивними критеріям кадрами.
Наявність суперечностей між судовими рішеннями, знову таки, це проблема усієї системи судів загальної юрисдикції. Що вже говорити, якщо навіть у рамках її найвищого судового органу – Верховного Суду – чимало випадків ухвалення протилежних за змістом судових рішень в аналогічних справах. Суперечливі рішення трапляються не лише між різними судовими палатами Верховного Суду, а й у межах однієї палати. То на що ж орієнтуватися судам нижчого рівня?
Ці проблеми, що переважно властиві усій системі судів загальної юрисдикції, а не лише адміністративним судам, мають бути вирішені в ході судової реформи, перспективи якої обговорювалися на парламентських слуханнях „Про стан правосуддя в Україні” 18 березня.
