Виступ Голови Верховного Суду України Ярослава Романюка на III Міжнародному судово-правовому форумі «Судова реформа в Україні: європейський вектор» 19 березня 2015 року

Шановні учасники форуму!

Дозвольте приступити до виконання почесної місії – виголошення промови з тематики окремих аспектів забезпечення права на справедливий суд у світлі євроінтеграційних процесів в Україні.

Вступаючи близько 20 років тому до Ради Європи, Україна взяла на себе зобов’язання здійснювати реформування свого національного законодавства загалом, й реформування судової системи зокрема шляхом приведення у відповідність із європейськими стандартами. Правду кажучи, до реформування українській судовій системі не звикати. Відколи Україна існує як незалежна держава, відтоді судова система постійно піддається реформам різної глибини.

Задамося питанням: а чому так? Чому попередні реформи не досягли глобальних цілей, а носили, скажімо так, «тимчасовий, ситуативний» успіх? Відповісти на це питання треба принаймні для того, щоб з’ясувати причини власних помилок і не повторювати їх у майбутньому.

Так сталося, напевно, тому, що не було стратегічного, далекосяжного бачення перспектив, розуміння того, що саме ми будуємо, якою саме має бути оптимальна для України модель судової системи. Не було достатньо продумано поступальних, послідовних кроків у розвиток стратегії. Проблеми в судовій системі України вирішувалися ситуативно, по мірі їх виникнення, а, правду кажучи, часто з волі політичних сил, які час від часу змінювалися на політичному Олімпі.

Якщо поглянути на історію реформ, то ми не можемо не помітити, що кожна судово-правова реформа була наслідком чергових президентських виборів. На перший погляд, не виняток і нинішня ситуація, адже черговий етап судово-правової реформи започатковано після президентських виборів.

Однак хочеться вірити, що саме нинішній етап стане винятком з того правила, яке було започатковано багато років тому. Передусім тому, що до виконання стратегічних завдань цієї реформи залучено надзвичайно широке коло представників і влади, і громадянського суспільства.

Президентом України затверджено склад Ради з питань судової реформи, перед якою власне й поставлено завдання напрацювати пропозиції з питань реформування судової системи України, підготувати і подати законопроекти, які його стосуються. До роботи в Раді запрошено суддів, представників органів судової влади, суддівського самоврядування, органів законодавчої та виконавчої влади, а також представників громадянського суспільства, наукової спільноти; якнайширше представлені в Раді адвокати.

Рада вже продемонструвала свою ефективність. За досить короткий проміжок часу було підготовлено пропозиції для прийнятого 12 лютого 2015 року Закону України «Про забезпечення права на справедливий суд». Окремі його положення вже діють, решта набуває чинності буквально через кілька днів. Закон містить певні неоднозначні положення, та, в усякому разі, він має і низку важливих позитивних моментів, на які я зверну увагу.

Насамперед, позитив слід відзначити в тому, що стосується повноважень Верховного Суду України. Верховному Суду України передаються повноваження щодо самостійного вирішення питання про допуск справ до розгляду. Тепер Верховний Суд України матиме можливість переглядати справи в зв’язку з неоднаковим застосуванням касаційними судами однієї і тієї самої норми не лише матеріального права, а й процесуального, принаймні, тих норм, які стосуються питань розмежування юрисдикцій та які впливають на подальший рух справи.

Зрештою, Верховний Суд України як найвища судова інстанція своєї держави матиме можливість діяти, як повноцінна судова установа: вдаватися до ревізії не лише рішення суду касаційної інстанції, а й до перевірки рішень судів першої та апеляційної інстанцій. Найвищий у державі суд нарешті отримає право ставити остаточну крапку в судовій справі.

Разом із тим, не можу не звернути увагу на те, що передбачені Законом повноваження Верховного Суду України спрямовані лише на виправлення тих судових помилок, які судова система вже допустила. Тому, мені видається, на цьому зупинятися не варто. Все ж таки пріоритетом найвищої судової установи в державі повинно стати недопущення судових помилок у майбутньому. Нам треба наперед спрямовувати судову практику в правильне русло й передбачати превентивні заходи, щоб запобігати випадкам неоднакового застосування однієї і тієї самої норми права, а не виправляти помилки, які судова система вже допустила. Це важливе питання майбутнього.

Закон містить і цілу низку інших позитивних моментів. Насамперед, це прозорий, на конкурсних умовах добір претендентів на посаду судді і добір претендентів для роботи в органах судової влади. Інший позитивний момент, давно очікуваний судовою системою, – це диференціація видів дисциплінарних стягнень щодо суддів.

Разом із тим, не можу не сказати, що судді з певним нерозумінням і пересторогою ставляться до запровадження Законом так званого кваліфікаційного оцінювання суддів. Турбує не сам факт перевірки професійного рівня. Суддів хвилює істинна мета цього оцінювання. Вони задаються питанням, чи відповідає ця процедура європейським стандартам, яким ми взяли на себе зобов’язання слідувати. Хочеться вірити, що в найближчому майбутньому ми отримаємо відповідь на це питання з уст Європейської комісії «За демократію через право», так званої Венеціанської комісії, куди сьогодні група представників органів державної влади України відбуває для участі в засіданні щодо експертної оцінки Закону України «Про забезпечення права на справедливий суд».

Висновки Венеціанської комісії – це майбутнє. Але життя не зупиняється. Рада з питань судової реформи продовжує свою роботу, й наступним етапом судової реформи повинно стати напрацювання законопроекту щодо внесення змін до вітчизняних процесуальних кодексів.

На цьому етапі необхідно буде вирішити надзвичайно важливу і задавнену проблему судової системи – це її переобтяженість. Необхідно буде запровадити низку спрощених процедур для судового розгляду, розвантажити суди шляхом уведення в правову систему механізмів досудового, позасудового врегулювання спорів по тих справах, які за своєю суттю не містять спору як такого. Слід вирішити питання про запровадження процедури досудового примирення, так званої медіації, яка більш чи менш ефективно, але функціонує в багатьох країнах світу, запровадити процедури запобігання можливим зловживанням учасниками судового процесу своїми процесуальними правами.

Надзвичайно важливо й те, що судова реформа не може бути успішною без реформування суміжних інститутів – насамперед, адвокатури, прокуратури, виконання судових рішень. Я не є надзвичайно глибоким фахівцем у питаннях галузевих особливостей і проблем цих інститутів, тому акцентуюся на кількох загальних моментах.

Що стосується реформування адвокатури, звертаю вашу увагу на рішення Європейського суду з прав людини у справі «Артіко проти Італії». Це рішення може слугувати своєрідним «наріжним каменем» у реформуванні адвокатури, адже в ньому Європейський суд з прав людини висловився, що завдання Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод – не теоретичний, а реальний і практичний захист прав людини. Цей захист повинні здійснювати професійні адвокати, професійні фахівці у галузі права.

Справді, така новація вельми неоднозначно сприймається у нашому суспільстві. Показово, що коли Рада з питань судової реформи намагалась запровадити таку новацію, то відразу ж з’явилася справа в окружному адміністративному суді, у якій порушувалося питання про дискримінацію певних категорій правників у зв’язку із запровадженням адвокатської монополії на судове представництво.

Однак вважаю, що ці побоювання й перестороги – зайві. Як засвідчує європейський досвід, право на представництво інтересів громадян в суді саме ліцензованими адвокатами запроваджено в Угорщині, Італії, Литві, Естонії, Англії, Польщі, Франції. В рішеннях Європейського суду з прав людини «Ж.Л. та С.Л. проти Франції», а також «Табор проти Польщі» Суд піддав глибинному аналізу можливість виключного представництва інтересів особи в касаційному суді професійним адвокатом і визнав його прийнятним.

Саме ці суди є судами права, а не факту, й, на мою думку, Україні вже час вдатися до такого кроку й надати право підготовки касаційних скарг та заяв про перегляд рішень Верховним Судом України виключно професійним адвокатам. Але це повинно бути лише першим кроком. У подальшому потрібно буде рухатись далі, передбачаючи категорії справ, певні критерії, за наявності яких представництво в судах і нижчого рівня мають здійснювати професійні адвокати.

Це, з одного боку, забезпечуватиме надійний і більш ефективний захист прав громадян, а з іншого – підвищить якість судочинства в наших судах. Такі критерії давно напрацьовані Європейським судом з прав людини в цілій низці судових рішень і можуть бути використані.

Що стосується реформування органів прокуратури, то передусім слід задатися питанням про те, які завдання повинна виконувати прокуратура не тільки в кримінальному процесі, а й в інших – цивільному, адміністративному, господарському. Відповідь на це питання міститься в рішенні Європейського суду з прав людини у справі «Менчинська проти Росії». В цьому рішенні Суд вказав, що завдання органів прокуратури – представництво інтересів соціально вразливих верств населення. Під такими маються на увазі неповнолітні діти, інваліди, недієздатні особи.

В Україні ми теж маємо проблеми з забезпеченням належного захисту інтересів громадян таких категорій. Варто згадати хоча б рішення Європейського суду з прав людини в справі «Наталія Михайленко проти України», в якому яскраво проявилася неспроможність і небажання органів опіки і піклування в Україні захищати права та інтереси недієздатних осіб. Громадянка Михайленко кілька років безуспішно намагалася самостійно поновити власну дієздатність, у тому числі й в українських судах, але процес почав рухатися тільки після прийняття позитивного для неї рішення Європейським судом з прав людини. Тому в Україні прокуратура повинна взяти на себе функцію захисту громадян, незахищених соціально і вразливих у правовому становищі.

Інша категорія справ, де прокуратура може ефективно проявити себе, – представництво в суді інтересів багаточисельних груп громадян, якщо порушено їх споріднені права. В Україні така потреба існує, адже час від часу в нашій державі виникають спалахи однотипних категорій справ. Яскравий приклад 2011 року – кілька мільйонів адміністративних справ у судах, порушених за позовами дітей війни.

У багатьох державах світу існують процедури вирішення так званих масових, групових позовів в інтересах визначеного персонально або й невизначеного кола осіб. Масовий позов – гнучкий правовий інститут і може бути адаптований Україною до власних потреб. Зарубіжний досвід, який уже мають країни романо-германської системи права в застосуванні цього інституту, є більшою мірою позитивним.

Вважаю, що в Україні прокуратура повинна стати тим органом, який ініціює перед судами масові, групові позови. Це може бути одним з її завдань у майбутньому.

Ще одним завданням прокуратури повинно залишитися представництво інтересів держави в суді. Справді, в Україні є достатньо державних органів, чиїм покликанням і завданням є таке представництво. Але будьмо відверті: практика останніх років засвідчує, що ці державні органи далеко не завжди ретельно підходять до таких справ і переконливо захищають державні інтереси. Тому ця функція прокуратури, як на мене, повинна бути збереженою.

Не можу оминути увагою і реформування системи виконання судових рішень, адже не так давно новопризначений заступник Міністра юстиції озвучив, скажу відверто, жахливі цифри: рівень виконання судових рішень в Україні становить приблизно 6 – 8 %. Але я хотів би звернути увагу ще і на іншу цифру.

Нещодавно мені випала нагода зустрітися та поспілкуватися з представником Європейського суду з прав людини. Мене цікавило те, які порушення Конвенції переважають у тих заявах громадян щодо України, які Європейський суд з прав людини визнав прийнятними і прийняв до свого провадження (а їх на сьогоднішній день в Суді накопичилась рекордна кількість – близько 16 тисяч осіб). Так от, представник Європейського суду з прав людини відповів, що з тих 16 більше 10 тисяч – це заяви щодо України, які визнані прийнятними Судом через невиконання ухвалених українськими судами судових рішень.

Упевнений, що проблему слід вирішувати, й займатися нею слід негайно. Саме це повинно бути пріоритетним напрямом діяльності Міністерства юстиції України, оскільки виконання судових рішень лежить саме в їхній площині відповідальності.

Висловлюються різні думки з приводу цього. Лунають і пропозиції про передачу процедури виконання судових рішень до сфери повноважень судової системи, як це було в радянські часи. Моя особиста думка з цього приводу негативна. Вважаю, що це буде помилкою, насамперед, тому, що причини, які призводять до такого низького рівня виконання судових рішень в Україні, є багатовекторними, комплексними. Проблема настільки глибока і задавнена, що вирішити її силами однієї лише судової системи просто неможливо. Для цього потрібно впроваджувати комплексну програму, до якої залучати не тільки судову владу, а й законодавчий орган та органи виконавчої влади.

Пропонується й інша цікава новація – запровадження інституту так званих приватних виконавців. Всіляко підтримую цю ініціативу. Але все ж хочу висловити застереження. Нам слід зважено підійти до впровадження цього інституту. Останніми роками ми активно налагоджували міжнародне співробітництво з верховними судами різних країн. Голови верховних судів країн пострадянського, постсоціалістичного простору звертали увагу на те, що не слід повторювати тих помилок, яких припустилися їх країни, запровадивши цю процедуру.

Деякі такі країни після початку діяльності приватних виконавців неочікувано для себе стикнулися з таким явищем: приватні виконавці виконували тільки ті рішення, які й без них раніше виконувалися державними виконавцями, але виконавчий збір осідав у приватних кишенях. Натомість ті «проблемні» рішення, які й раніше не виконувалися, надалі залишилися в провадженні державних виконавців, і надалі не були виконані. Ефект від такого формального реформування виконавчої служби – мізерний, і себе відверто не виправдовує.

Із дня на день ми очікуємо Указу Президента, яким буде затверджено склад комісії з напрацювання змін до Конституції України. Саме в цьому Основному Законі повинен бути закладений фундамент побудови ефективної судової системи в Україні. Має бути вирішена ціла низка питань, які на законодавчому рівні, без внесення змін до Конституції, вирішити просто неможливо.

Передусім це стосується ключової постаті в судовій системі — судді. Думаю, для всіх очевидно, що і віковий, і фаховий ценз для претендентів на суддівську посаду в Україні необхідно піднімати. Принаймні, віковий – до 30 років, а фаховий – до 5 років роботи в галузі права. Надто молодий вік судді, відсутність достатнього життєвого і професійного досвіду призводять і до помилкових рішень, і до необдуманих кроків у поведінці, свідками чого ми стаємо останнім часом.

Внесенням змін до Конституції необхідно також вирішити ще одну болючу і задавнену проблему – усунення механізмів політичного впливу на судову систему і суддів. Цей вплив – загроза розвитку держави, загроза реформам не менша, а рівносильна загрозі корупційних проявів. Як їх уникнути? На це потрібна сильна політична воля.

Необхідно відмовитися від процедури так званого першого призначення судді на посаду з 5-річним «випробувальним» терміном і суддів призначати на посаду безстроково відразу. Потрібно повністю відсторонити політичний орган – Верховну Раду України – від процедури обрання та звільнення суддів, згоди на затримання та арешт суддів. Політичний орган, відповідно до міжнародних стандартів, не повинен брати участі в таких процесах.

Хто в такому разі повинен займатися вирішенням цих питань? В ідеалі, і згідно з кращими міжнародними традиціями, – незалежний орган судової влади. В Україні такий орган є. Це — Вища рада юстиції. Хочеться вірити, що в нашого політикуму стане політичної волі на те, щоб добровільно позбавитися можливості політично впливати на суддів і передати Вищій раді юстиції всі повноваження щодо суддів, які зараз має парламент. Перший крок уже зроблено — погоджено внесення змін до Конституції України в частині віднесення питань щодо затримання та арешту суддів до повноважень Вищої ради юстиції.

Що стосується призначення суддів, то, на моє та моїх колег переконання, єдиним органом, відповідальним за добір суддівських кадрів, їх призначення на посади, повинна бути Вища рада юстиції. Якщо ж на сьогодні політики не готові вдатися до таких радикальних змін, то є компроміс: у інших європейських країнах зі змішаною формою державного правління, якою і є Україна, призначення судді на посаду вперше віднесено до повноважень Глави Держави як суто церемоніальна функція, без права перевіряти кандидата, чи відмовляти в призначенні тому, хто рекомендований Вищою радою юстиції, або призначати того, кого Вища рада юстиції не рекомендує.

Прийнятий Закон України «Про забезпечення права на справедливий суд» демонструє певну політичну волю в цьому питанні. Цей закон передбачає роль Президента України у призначені суддів саме як церемоніальну.

Однак, слід звернути увагу: проблему щодо формування суддівського корпусу не буде вирішено, якщо Україна в повному обсязі не виконає рішення Європейського суду з прав людини в справі «Олександр Волков проти України». Так, Олександра Волкова за цим рішенням Суду поновлено на посаді судді Верховного Суду України. Але це ще не все.

У вказаному рішенні Європейський суд з прав людини висловив цілу низку зауважень щодо побудови судової системи України, зокрема, і щодо формування складу Вищої ради юстиції. Тож Україна просто змушена привести порядок формування складу цього органу у відповідність до міжнародних стандартів шляхом внесення змін до Конституції України. Стандарти визначають, що членство у Вищій раді юстиції повинні мати у більшості судді, які обрані самими суддями у демократичний спосіб, а професійні політики, представники законодавчої та виконавчої влади не повинні входити навіть у меншість.

Ще одне питання, яке доведеться вирішувати конституційними змінами, — це пошуки оптимальної моделі побудови судової системи України. Фундамент існуючої системи було закладено у червні 1996 року шляхом прийняття Конституції України, де передбачено функціонування чотирьохрівневої судової системи зі спеціалізацією судів.

Задамося пошуком відповіді на питання: якою, за європейськими стандартами, повинна бути оптимальна модель судової системи? Відповідь на це непросте питання міститься у рішенні Європейського суду з прав людини в справі «Гінчо проти Португалії»: немає взірцевої моделі. Кожна держава самостійно вирішує, якою бути її судовій системі і вимагається, по суті, єдине, але головне – система повинна бути такою, щоб забезпечувала своїм громадянам реалізацію права на справедливий суд у межах розумних строків.

Разом із тим, європейський досвід показує, що в унітарних країнах Європи функціонує триланкова судова система. Чотириланкова – характерна тільки для федеративних країн. Більше того, Австрія, хоч і федерація, але має триланкову судову систему.

Україна – унітарна держава з нехарактерною для таких держав чотириланковою судовою системою. Але проблема навіть не в цьому. А в тому, що суди найвищої ланки, верховні суди в європейських державах, здійснюють функцію касаційного перегляду. Навіть в Іспанії, Німеччині, де функціонують чотириланкові судові системи, верховні суди також виконують цю функцію. Натомість модель судової системи в Україні –унікальна у своєму роді. Вона не використовується в жодній іншій європейській країні, нашого досвіду також поки ніхто не наслідує.

Одним із основних недоліків української моделі судової системи є те, що Верховний Суд України – четверта ланка судів і здійснює не що інше, як невдало приховану «повторну» касацію. Усунути цей недолік без переходу до системи судів у трьох рівнях нам не вдасться аж ніяк.

Виникає також питання, як бути зі спеціалізованими юрисдикціями, зі спеціалізованими судами. На моє переконання, спеціалізовані суди підлягають ліквідації, але мені відомі й контраргументи опонентів у цьому питанні: сьогодні буде говоритися про те, що окремі суди спеціалізованих юрисдикцій виправдали себе часом, у всякому разі господарська юрисдикція забезпечує якісний розгляд справ у межах розумних строків.

Тут хочу навести, як приклад, Судову палату в господарських справах Верховного Суду України, яка також ефективно працює, забезпечує якісне правосуддя в межах розумних строків. І роблять це судді палати в рамках одного суду. Тому погодьтеся – для того, щоб забезпечувати якісне правосуддя, не обов’язково мати автономну вертикаль спеціалізованих судів.

Тим більше, якщо подивитися на справи господарської юрисдикції, то вони становлять лише 3,5 % від усієї кількості справ, які судова система України розглядає (більше 4 млн. справ щорічно). Та й із тієї кількості добра половина, а то і 60 % господарських справ – це справи, що виникають із договірних правовідносин. Що ж таке спеціальне, особливе з’являється в однакових за характером правовідносин справах? Адже змінюється лише суб’єктний склад? Наприклад, спір за договором кредиту розглядає загальний суд, якщо договір уклала з банком фізична особа – громадянин. Але якщо договір уклав той же громадянин як підприємець, йому вже доведеться іти в господарський суд. Напевно, судова спеціалізація повинна відбуватися не за таким принципом, не лише за суб’єктним складом, а за характером правовідносин, спір у яких належить розглянути.

Що стосується адміністративних судів, то мета їх утворення й функціонування – посилений судовий захист пересічного громадянина від громіздкої бюрократичної державної машини. Захист громадянина від держави. Але про що свідчать статистичні дані? З року в рік загальні місцеві суди розглядають справ адміністративної юрисдикції значно більше, ніж спеціалізовані адміністративні. У 2012 році таких було більше аж утричі.

Натомість половина справ, які розглядаються спеціалізованими адміністративними судами, – податкові спори, і більшість із них (60, а то і добрих 70%) – це спори за позовами не громадян, а суб’єктів владних повноважень про стягнення податків, зборів тощо. Відбувається підміна понять, адже суд у такому випадку змушений виконувати не властиву йому фіскальну функцію, що є завданням фіскальних органів.

Усі ці проблеми також доведеться обговорювати під час роботи з підготовки пропозицій змін до Конституції. Загалом, в основу, як на мене, треба покласти комплексне розуміння специфіки нашої держави: якою є за площею й територіальним устроєм Україна, яку густоту населення має і як ця густота розподіляється. У такому випадку прийде усвідомлення, як зробити суди найбільш наближеними до пересічного громадянина.

Зараз суди спеціалізованих юрисдикцій аж ніяк не можна назвати доступними в плані територіальної наближеності до суб’єктів спору: окружні адміністративні та місцеві господарські суди знаходяться тільки в обласних центрах; апеляційні й того далі – один на дві, три, а то і п’ять областей. Вони значно віддалені від пересічного громадянина, власне споживача судових послуг. Загальні суди – найбільш наближені, є у кожному районі.

Тому й вирішення цієї проблеми має бути спрямоване на те, щоб наблизити тих, хто надає ці судові послуги, до тих, хто потребує їх отримання. Іншими словами – слід поступово переходити до спеціалізації суддів у межах одного суду, відмовившись від спеціалізації судів як окремих установ. Так зараз функціонує Верховний Суд України.

Звісно, це питання дискусійне. Сподіваюся, що сьогоднішній форум, обмін думками, дискусії допоможуть вирішити цю проблему в майбутньому. Проте ефективно вирішити і це, й інші питання ми зможемо тільки тоді, коли всі загалом – і розробники пропозицій, і учасники процесів реформування – відмовимося від необхідності відстоювання чи то особистих, чи то корпоративних інтересів. Ми мусимо побороти небажання відійти від сталого, звичного, налагодженого способу життя і налагоджених комунікацій. Повинні мислити масштабно, враховувати державні та суспільні інтереси. Слід діяти з користю не для комфортного життя суддів у судах, не для політиків, а для простого пересічного громадянина. Саме людина завдяки судовій реформі повинна одержати простий, зрозумілий, доступний суд, який забезпечує ефективне і справедливе правосуддя згідно з кращими європейськими зразками. Переконаний, що цього ж бажають і всі присутні в цьому залі.

Дякую за увагу.