Формування ефективної системи стандартизації та державного нагляду за додержанням стандартів, норм та правил: господарсько-правовий аспект

Для реалізації економічної політики, виконання цільових програм, завдань економічного і соціального розвитку держава застосовує різноманітні засоби і механізми регулювання. Їх мета полягає у впорядкуванні відносин, які виникають під час виготовлення, реалізації продукції, виконання робіт чи надання послуг вартісного характеру, що мають цінову визначеність.

Мета даної статті – аналіз законодавчих основ державного нагляду у сфері забезпечення якості продукції, виявлення недоліків господарського законодавства, пропонування заходів щодо вдосконалення правового регулювання та практики його застосування. Необхідність наукової розробки даної теми зумовлена прагненням України зайняти провідне місце у Світової організації торгівлі, що можливо лише за умови підтримання та розвитку ринкової економіки в державі та забезпечення високого рівня якості продукції.

Стаття 19 Господарського кодексу України (далі – ГК) встановила вичерпний перелік сфер, у яких контроль та нагляд може бути застосований задля забезпечення загальних принципів господарської діяльності, прав та інтересів суб’єктів, зокрема:

• збереження та витрачання коштів і матеріальних цінностей суб’єктами господарських відносин;
• додержання суб’єктами господарювання кредитних зобов’язань перед державою і розрахункової дисципліни, додержання вимог валютного законодавства, податкової дисципліни;
• додержання суб’єктами господарювання державних цін на продукцію і послуги;
• додержання антимонопольно-конкурентного законодавства;
• використання і охорона земель;
• використання та охорона вод і лісів, відтворення водних ресурсів і лісів;
• безпека виробництва і праці, додержання законодавства про працю;
• пожежна, екологічна, санітарно-гігієнічна безпека;
• дотримання стандартів, норм і правил, якими встановлено обов’язкові вимоги щодо умов здійснення господарської діяльності;
• якість і безпечність продукції та послуг;
• технологічна, економічна, екологічна та соціальна безпека.

Таким чином, держава, поряд із самими суб’єктами господарювання, є відповідальною особою в частині забезпечення якості продукції та послуг. Диспозиція вищезазначеної статті встановлює наявність двох взаємопов’язаних способів державного нагляду за якістю продукції у господарській діяльності. З одного боку, це нагляд за дотриманням стандартів, норм та правил, а з іншого, за якістю та безпечністю продукції взагалі. З практичної точки зору, таке законодавче розмежування не має сенсу, адже стандартизація як метод контролю якості охоплює всі етапи життєвого циклу продукції і фактично забезпечує додержання встановлених до продукції вимог.

У широкому сенсі стандартизація – це діяльність, спрямована на розробку і встановлення вимог, норм, правил, характеристик як обов’язкових для виконання, так і рекомендованих, що забезпечує право споживача на придбання товарів, робіт та послуг належної якості за прийнятну ціну, а також право на безпеку і комфортність праці. Вона є одним з найбільш дієвих механізмів державного контролю якості. Закон України «Про стандартизацію» від 17 травня 2001 р. (далі – Закон 2408-III) дає таке визначення стандартизації – це діяльність, що полягає у встановленні положень для загального і багаторазового застосування щодо наявних чи можливих завдань з метою досягнення оптимального ступеня впорядкування у певній сфері, результатом якої є підвищення ступеня відповідності продукції, процесів та послуг їх функціональному призначенню, усунення бар’єрів у торгівлі і сприяння науково-технічному співробітництву. Таким чином, законодавець поняттям стандартизації охоплює велику і дуже важливу частину відносин між споживачами та суб’єктами господарювання, в яких центральне місце належить державі.

Національна стандартизація є складовою частиною державної політики, що має реалізовуватися під пильним контролем (наглядом) самої держави. Центральним органом виконавчої влади у сфері технічного регулювання, який забезпечує реалізацію державної політики в галузі стандартизації і, зокрема, державного нагляду за додержанням стандартів, норм та правил, а також представляє інтереси України в міжнародних організаціях із стандартизації, є Державний комітет України з питань технічного регулювання та споживчої політики (далі – Держспоживстандарт України).

Стаття 15 ГК встановила необхідність обов’язкового застосування стандартів або їх окремих положень для суб’єктів господарювання, якщо на стандарти є посилання в нормативно-правових актах. Відповідно до ст. 4 Закону України «Про стандартизацію» стандартизації підлягають такі об’єкти: продукція, процеси, послуги, матеріали, складники, обладнання, системи, їх сумісність, правила, процедури тощо.

Досить значний перелік об’єктів стандартизації породжує проблему формування ефективної системи державного нагляду за додержанням стандартів, норм та правил. Така система повинна забезпечити принципи, задекларовані Законом 2408-III, та реалізувати головну мету – створити безпечні умови для життя та здоров’я людей; гарантувати їх майнові права; охорону довкілля; умови для раціонального використання всіх видів національних ресурсів та відповідність об’єктів стандартизації своєму призначенню.

Звертає увагу непослідовний та обмежений підхід законодавця до державної політики у сфері стандартизації. Стандартизація як державний важіль контролю якості має не тільки формувати технічні основи для здійснення господарської діяльності, а й бути регулятором тристоронніх відносин: держава – підприємець – споживач. За умови ефективного та вмілого використання стандартизаційні механізми можуть сприяти розвитку економіки, виводити суб’єктів господарювання на якісно новий рівень, що у кінцевому підсумку може дати очікуваний результат – зробити українські товари та послуги конкурентоспроможними на європейському та світовому ринках.

Для повного використання можливостей стандартизації як рушійної сили розвитку економіки необхідно сформувати комплексний підхід, за якого, поряд з податковими, бюджетними механізмами, застосовувати технічне регулювання та стандартизацію як таку. Останні зміни до законодавства у сфері стандартизації дійсно запроваджують комплексний підхід з використанням найновіших інструментів впливу. Так, у ГК з’явилось нове поняття – «технічне регулювання», яке поки не отримало чіткого визначення. Сутність його розкривається у спеціальному Законі України «Про стандарти, технічні регламенти та процедури оцінки відповідності» від 1 грудня 2005 р. Технічне регулювання – різновид правового регулювання відносин у сфері встановлення, застосування та виконання обов’язкових вимог, що пред’являються до продукції або пов’язаних з нею процесів, систем і послуг, персоналу та органів, а також перевірка їх дотримання шляхом оцінки відповідності та ринкового нагляду. Стандартизація, разом із метрологією та сертифікацією, складає структуру технічного регулювання.

Стаття 5 Закону 2408-III, що встановлює базові принципи державної політики у сфері стандартизації, визначає стандартизацію як багатовекторний та неоднозначний процес. Безумовне дотримання міжнародних правил і процедур стандартизації в Україні та участь у міжнародній стандартизації можуть бути забезпечені лише за умови розробки і прийняття стандартів з урахуванням інтересів усіх зацікавлених осіб. В Україні сформована така система нормативних документів у сфері стандартизації:

• стандарти;
• кодекси усталеної практики (правила, зводи правил);
• технічні умови.

Отримавши у спадок від Радянського Союзу досить дієву та самодостатню систему стандартизації, Україна в найкоротший термін повинна гармонізувати її зі світовою моделлю. У той же час, цей процес, з одного боку, не може відбутися одразу і в усіх сферах і галузях – адже кількість нормативних документів, які мають бути переглянуті, вельми значна, а з іншого боку, зволікання з гармонізацією може затягти процес інтеграції України до світового ринку.

Очевидно, що система законодавства у сфері технічного регулювання і, зокрема стандартизації, не дає можливості українському товаровиробнику бути конкурентоспроможним на європейському та світовому ринках. Найбільш важливою є проблема ефективності державного нагляду у сфері технічного регулювання як механізму внутрішнього контролю. За таких умов вступ до будь-яких торговельних чи інших організацій, що мають на меті ліквідацію бар’єрів у торгівлі, остаточно знищить українського виробника та ускладнить контроль якості не тільки вітчизняної, а й імпортної продукції.

Які недоліки має законодавство у сфері державного нагляду, та які кроки необхідно здійснити на шляху їх усунення? Основою нормативного регулювання у галузі державного нагляду є два спеціальних нормативних акти: Декрет Кабінету Міністрів України «Про державний нагляд за додержанням стандартів, норм і правил та відповідальність за їх порушення» від 8 квітня 1993 р. № 30-93 та Інструкція про порядок здійснення державного нагляду за додержанням стандартів, норм і правил, затверджена наказом Державного комітету стандартизації, метрології та сертифікації України від 3 червня 2002 р. № 321 (далі – Інструкція).

Статтею 19 Декрету Кабінету Міністрів України державний нагляд визначається як діяльність спеціально уповноважених органів державної виконавчої влади з контролю за додержанням підприємцями стандартів, норм і правил по виробництву та випуску продукції (виконанні робіт, наданні послуг) з метою забезпечення інтересів суспільства і споживачів в її належній якості, безпечній для життя, здоров’я й майна людей і навколишнього середовища. Реалізуючи наглядову функцію у сфері стандартизації, Держспоживстандарт України створив місцеві осередки – центри стандартизації, метрології та сертифікації, які, поряд з іншими функціями, виконують найголовнішу – державний нагляд за додержанням стандартів, норм та правил, який здійснюється шляхом проведення періодичних або постійних перевірок із застосуванням вибіркового або суцільного контролю.

Періодичним визнається державний нагляд, що здійснюється у формі інспекційного контролю за додержанням стандартів, норм і правил шляхом проведення планових та позапланових перевірок. Планові перевірки проводяться відповідно до плану-графіка державного нагляду, який затверджується директором відповідного центру стандартизації, метрології та сертифікації. Позапланові перевірки здійснюються на виконання рішень Кабінету Міністрів України на вмотивовану вимогу органів виконавчої влади, виконавчих органів місцевих рад, прокуратури, а також за зверненнями громадян.

Детально проаналізувавши сутність спеціальних нормативних актів, слід відзначити таке. Періодичним контролем (наглядом) є такий, що охоплює певний проміжок часу (період) здійснення господарської діяльності. Періодичність перевірки зумовлює необхідність встановлення чітких проміжків часу, через які така перевірка має здійснюватись. В Інструкцію про порядок здійснення державного нагляду за додержанням стандартів, норм і правил був закладений помилковий підхід до визначення видів перевірок, що, у кінцевому результаті, порушує права та законні інтереси суб’єктів господарської діяльності. Більш логічним був би поділ перевірок на такі види: планові періодичні, планові постійні, позапланові.

Перелік суб’єктів, що мають право приймати рішення стосовно позапланових перевірок, підлягає уточненню. Це насамперед необхідно для усунення усіляких зловживань з боку владних структур різного рівня. Необхідно чітко визначити, які саме органи виконавчої влади повинні приймати рішення про проведення перевірок, що у подальшому реалізовуються центрами стандартизації, метрології та сертифікації. Очевидно, це мають бути органи, які відповідно до свого правового статусу уповноважені вирішувати питання щодо порушення прав та законних інтересів будь-якого із суб’єктів правовідносин. При цьому такі органи обов’язково повинні надавати суб’єктам державного нагляду вичерпну інформацію про наявність тих чи інших порушень, що допускаються чи допускалися суб’єктами господарювання.

З метою усунення будь-яких зловживань з боку органів виконавчої влади різного рівня центрам стандартизації, метрології та сертифікації необхідно надати право самостійно колегіально розглядати питання щодо доцільності здійснення перевірки та (чи) затвердження рішення про перевірку у Держспоживстандарті України. Це зробить більш обґрунтованим втручання держави у господарську діяльність підприємств насамперед приватного сектору і дасть можливість виконавцям нагляду приймати самостійні рішення, за які, врешті-решт, вони і відповідають у повному обсязі.

Не забезпечує ринкових умов господарювання і механізм здійснення державного нагляду за зверненнями громадян з приводу невідповідності продукції діючим стандартам, нормам та правилам. За існуючої системи правового регулювання звернення громадян мають подаватись у письмовій формі і містити лише відомості про громадянина (місце проживання, серію та номер паспорта або іншого документа, що засвідчує особу). Тільки наявність належним чином оформленого звернення є підставою для перевірки. Така норма порушує права підприємця і права перевіряючої інстанції. Законодавець не передбачив жодних важелів впливу на осіб, які надсилають помилкові чи завідомо неправдиві відомості щодо необхідності здійснення перевірки. У разі оскарження підприємцем дій посадових осіб, які здійснювали державний нагляд (наприклад, пред’явлення позову про відшкодування збитків), саме суб’єкт, що здійснював перевірку, має нести відповідальність.

Такий механізм є хибним і підлягає зміні. Заходи, передбачені державним наглядом, мають відповідати характеру порушень, про які окремий громадянин повідомляє уповноважені державні інституції. Лише у випадку, коли відповідний центр стандартизації, метрології та сертифікації встановить очевидний характер порушення чи виявить загрозу життю та здоров’ю громадян, він може втручатись у виробничу діяльність підприємства.

Відсутність детальної регламентації здійснення державного нагляду породжує безліч суб’єктивних та об’єктивних обставин, які перешкоджають формуванню ефективної системи контролю якості. Головну організаційно-правову проблему здійснення державного нагляду можна окреслити таким чином. Для проведення перевірки директором відповідного центра стандартизації, метрології та сертифікації призначається державний інспектор, відповідальний за проведення перевірки (керівник перевірки), якому видається письмове рішення про перевірку, що готується самим центром стандартизації, метрології та сертифікації. Таке рішення має обов’язково містити: назву, код, адресу підприємства, що підлягає перевірці, назву продукції, яка перевіряється, та стадію її життєвого циклу. У більшості випадків органи влади, які в межах своєї компетенції розпорядились здійснити державний нагляд, такої інформації не надають.

Очевидно, що і самі підприємці такої інформації не надають і надавати не зобов’язані. Це відбивається на правомірності здійснення окремих дій виконавців державного нагляду, а в деяких випадках ставить під сумнів законність перевірки в цілому.

У результаті науково-практичного дослідження на базі Державного підприємства «Донецький регіональний науково-виробничий центр стандартизації, метрології та сертифікації» (далі – ДП «Донецькстандартметрологія») виявлені такі види порушень, що є наслідком недостатньої правової регламентації відносин з приводу державного нагляду:

1. Початок здійснення державного нагляду з незаповненим рішенням про проведення перевірки;
2. Наявність помилок у рішенні про проведення перевірки;
3. Неознайомленість з матеріалами попередніх перевірок;
4. Неознайомленість зі змістом стандартів та інших норм і правил, які поширюються на продукцію, що підлягає перевірці, тощо.

Законодавець не передбачив правового механізму виконання (реалізації) обов’язків, зазначених у п. 5.2 Інструкції. Як наслідок державний інспектор не може організувати та провести перевірку в установленому законодавством порядку.

Результати дослідження дають можливість дійти висновку, що причини неефективного державного нагляду за додержанням стандартів, норм та правил, у першу чергу обумовлені недосконалим законодавством та відсутністю дієвих механізмів реалізації окремих його положень. З метою усунення недоліків необхідно розробити та внести зміни до низки загальних та спеціальних нормативних актів сфери технічного регулювання, а саме: до Закону України «Про стандартизацію», Декрету Кабінету Міністрів України «Про державний нагляд за додержанням стандартів, норм і правил та відповідальність за їх порушення», Інструкції про порядок здійснення державного нагляду за додержанням стандартів, норм і правил.

Такими змінами слід визначити та закласти в систему нормативного регулювання стандартизації єдині тристоронні принципи стандартизації, а основою реформування системи державного нагляду повинна стати прогресивна державна політика.

Концептуальний підхід до класифікацій перевірок необхідно переглянути і на новій основі здійснити чітке розмежування повноважень ініціаторів кожного виду перевірок та осіб, які уповноважені їх здійснювати. Також доцільно сформувати більш дієвий механізм підготовки до здійснення перевірки. Державним інспекторам центрів стандартизації, метрології та сертифікації, за наявності підстав для проведення перевірки, законодавець має надати такі права:

• безперешкодно відвідувати підприємство, яке підлягає перевірці, до її проведення для складання рішення про перевірку;
• знайомитись з продукцією в місці її виготовлення та зберігання і технічною документацією до неї на стадії підготовки до здійснення перевірки;
• вимагати від ініціаторів перевірки додаткової інформації, що має істотне значення для її проведення.

Запропоновані зміни мають на меті надання суб’єктам державного нагляду права самостійно приймати юридично важливі рішення та повною мірою відповідати за організаційно-правові наслідки державного нагляду за якістю продукції.