Необхідність розгляду питання щодо реформування системи слідчих органів держави, перш за все, зумовлена вимогами Конституції України. Зокрема, пунктом 9 Перехідних положень Основного Закону держави визначено, що прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію досудового слідства – до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи органів досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування.

Василь Фаринник,
начальник Головного слідчого
управління МВС України,
генерал-майор міліції,
заслужений юрист України

Богдан Романюк,
кандидат юридичних наук,
старший науковий співробітник,
керівник Міжвідомчого науково-дослідного центру
з проблем боротьби з організовано злочинністю

Порібна нова система досудового слідства

Для реалізації зазначених положень Конституції Указом Президента України від 17 серпня 2010 року № 820 створено робочу групу, основним завданням якої є підготовка узгоджених пропозицій щодо реформування кримінального судочинства, належного гарантування додержання конституційних прав громадян та впровадження загальновизнаних міжнародних демократичних стандартів у цій сфері, забезпечення виконання зобов’язань України перед Радою Європи.

Необхідність реформування органів досудового слідства в системі органів кримінального судочинства обумовлена також і тим, що саме від ефективності діяльності цих органів залежить кінцевий результат протидії злочинності, безпека громадян та держави.

Проблема реформування слідчих підрозділів органів внутрішніх справ (далі – ОВС) України не нова, оскільки полеміка з цього питання триває уже багато років, а нині, як уже відзначалося, обумовлена вимогами Конституції України, прийнятої ще в 1996 році.

Норми Конституції України наповнені гуманістичними принципами щодо гарантій забезпечення демократичного кримінального судочинства, яке повинно захищати права і свободи громадян нашої держави. Вони вже й сьогодні як норми прямої дії відчутно позитивно впливають на практику роботи правоохоронних органів і стимулюють законодавчий процес.

У зв’язку з цим нині особливої актуальності набуває питання подальшої демократизації досудового слідства, яке займає особливе місце у процесі судочинства, адже всебічність, повнота й об’єктивність досудового слідства поряд з іншими процесуальними принципами є не тільки основою гарантії правильного вирішення кримінальної справи у суді, а й забезпечують непорушність гарантованих Конституцією прав учасників кримінального процесу.

А для цього ми повинні вибудувати таку систему досудового слідства, яка також надійно забезпечуватиме процесуальну незалежність та самостійність самих слідчих, що є гарантією дотримання прав і свобод громадян.

Процесуальна незалежність та самостійність слідчого

Відповідно до вимог чинного законодавства України ніхто, окрім суду, прокурора, безпосереднього начальника слідчого підрозділу та вищих керівників слідчих управлінь (відділів), їх заступників, які діють у межах повноважень, визначених Кримінально-процесуальним кодексом України, не може втрутитися в процесуальну діяльність слідчого. Останній при провадженні досудового слідства всі рішення про спрямування слідства і про провадження слідчих дій приймає самостійно і несе за них персональну відповідальність.

Процесуальна незалежність та самостійність слідчого повинна гарантуватися: установленим порядком його призначення, притягнення до дисциплінарної відповідальності та звільнення з посади; передбаченою законодавством процедурою досудового слідства; захистом від втручання в процесуальну діяльність слідчих інших осіб, які не мають на те повноважень; створенням необхідних організаційно-технічних та інформаційних умов для діяльності слідчих; гарантіями процесуальної незалежності слідчого, включаючи заходи його правового захисту, які передбачені кримінально-процесуальним законодавством.

Проте нині діюча система підпорядкування слідчих ОВС, яка збереглася з радянських часів, не повною мірою може гарантувати незалежність і самостійність слідчих у ході розслідування злочинів. Адже органи досудового слідства на місцях знаходяться у безпосередньому підпорядкуванні керівників міськрайлінорганів внутрішніх справ, які одночасно є керівниками органів дізнання. Відповідно до чинного законодавства України та функціональних обов’язків ці посадові особи не вправі втручатись в процесуальну діяльність слідчих. Разом з тим, останнім надано право встановлювати рівень грошового забезпечення, присвоювати чергові спеціальні звання тощо. Зрозуміло, що при таких обставинах слідчі підрозділи на місцях певною мірою залежать від начальників органів дізнання.

«Відсоток розкриття» став анахронізмом

Підпорядкованість слідчих підрозділів начальникам ОВС та існуючі критерії оцінки роботи ГУМВС, УМВС об’єктивно призводять до того, що ці начальники, використовуючи свої повноваження щодо організації роботи слідчих, прямо чи опосередковано намагаються впливати на проведення досудового слідства у кримінальних справах з метою будь-що покращити показники роботи самої міліції, за які вони безпосередньо відповідальні, і за рахунок втягування у таку діяльність слідчих.

Нині випадки «перекручування» реальних статистичних показників роботи ОВС, у тому числі і за рахунок неправильних статистичних даних про роботу слідчих, є непоодинокими.

Зокрема, протягом 2010 року працівниками міліції приховано від обліку понад 150 тяжких та особливо тяжких злочинів. Органами прокуратури порушено 54 кримінальні справи щодо працівників органів внутрішніх справ за порушення обліково-реєстраційної дисципліни, серед яких 40 справ за фактами безпідставного винесення постанов про відмову в порушенні кримінальних справ та 14 – за укриття заяв і повідомлень громадян про злочини (за матеріалами підрозділів внутрішньої безпеки ОВС – 43, прокуратури – 11).

З метою покращання роботи правоохоронних органів наказом МВС України від 25.05.2010 р. № 197 «Про затвердження системи оцінки діяльності органів внутрішніх справ України на основі нових критеріїв» затверджено нову систему оцінки діяльності ОВС, яка вже дала деякі позитивні результати та змогу уникати застарілої оцінки їх діяльності за відсотком розкриття злочинів.

Разом з тим нині залишається практика оцінювання роботи органів та підрозділів внутрішніх справ за динамікою окремих показників у порівнянні з аналогічним періодом минулого року. Подібна практика призводить до нарощування інтенсивності роботи в кінці кожного кварталу.

Громадська думка як визначальний критерій

З метою забезпечення стабільної діяльності органів та підрозділів внутрішніх справ протягом звітного періоду, об’єктивного оцінювання та контролю результатів роботи, виявлення негативних тенденцій з урахуванням реального навантаження та криміногенної ситуації, ужиття невідкладних заходів для стабілізації та покращання оперативної обстановки МВС розроблено нову систему аналізу стану злочинності в державі, яку затверджено наказом МВС від 20.01.2011 р. № 17.

Передбачається, що стан злочинності визначатиметься шляхом розрахунку середньомісячних результатів роботи за визначений період без порівняння з аналогічними показниками минулого року та відстеження за цими результатами позитивних або негативних тенденцій у роботі міліції.

МВС України розроблено також нову систему аналізу стану злочинності в державі. Вона повинна забезпечити стабільність у діяльності органів та підрозділів внутрішніх справ протягом звітного періоду, об’єктивне оцінювання та контроль результатів роботи, виявлення негативних тенденцій з урахуванням реального навантаження та криміногенної ситуації, стабілізацію та покращання оперативної обстановки.

Стан злочинності визначається шляхом розрахунку середньомісячних результатів роботи за визначений період без порівняння з аналогічними показниками минулого року та відстеження за цими результатами позитивних або негативних тенденцій у роботі міліції.

Зазначене розроблено з урахуванням зарубіжного досвіду, де визначальним критерієм в оцінці діяльності правоохоронних органів є громадська думка.

Але все це та інше все-таки не зможе гарантувати належної процесуальної незалежності слідчих, якщо слідчі підрозділи і далі перебуватимуть у прямому підпорядкуванні керівників органів дізнання.

У зв’язку з цим Головним слідчим управлінням МВС України опрацьовуються реальні шляхи створення такої системи досудового слідства, яка б повністю відповідала основним вимогам до правоохоронних органів правової держави.

Метою цієї реорганізації повинно стати забезпечення процесуальної незалежності та самостійності слідчих органів внутрішніх справ, збереження їх існуючого потенціалу, зміцнення кадрової та матеріально-технічної бази, з одночасним створенням юридичних підстав для подальшого реформування досудового слідства в системі МВС України.

Основні причини неприйняття реформи

Вважається, що першим та нині єдиним шляхом удосконалення структури слідчих підрозділів органів внутрішніх справ України та приведення її до міжнародних вимог (до введення в дію законів, що будуть регулювати функціонування органів досудового слідства) є створення «вертикальної» системи їх підпорядкування.

В основі зазначеної системи повинно бути те, що керівники слідчих відділів (відділень) міськрайлінорганів підпорядковуються безпосередньо начальнику слідчого управління ГУМВС, УМВС, останній – начальнику Головного слідчого управління МВС України, який в свою чергу – лише Міністрові внутрішніх справ.

Крім цього, начальникам слідчих управлінь ГУМВС, УМВС повинно бути надано право на призначення на посади та звільнення з посад слідчих підпорядкованих підрозділів (включно до начальника відділу), присвоєння останнім спеціальних звань до підполковника включно, встановлення у межах діючих нормативно-правових актів розмірів грошового утримання.

Питання матеріально-технічного і фінансового забезпечення слідчих підрозділів до вирішення його по суті на законодавчому рівні повинно залишитись, як і раніше, за начальниками територіальних ОВС.

Одним із визначальних факторів доцільності запровадження системи «вертикального» підпорядкування слідчих підрозділів органів внутрішніх справ України є її успішна апробація в практичній діяльності.

Зокрема, перша така спроба була здійснена на території колишнього СРСР у 1987 році, шляхом зосередження розслідування основної маси кримінальних справ у слідчому апараті МВС, виділивши його в самостійну структуру, не підлеглу республіканським та місцевим ОВС (він проводився і в одній з областей УРСР – Київській). Однак уже 14 лютого 1989 року був виданий наказ МВС СРСР про припинення експерименту без аналізу його результатів, без повідомлення причин та мотивів його припинення. Як зазначив тоді начальник Головного слідчого управління МВС СРСР В. Новиков, основними причинами неприйняття реформи слідства стало небажання начальників органів позбавитися влади над слідчим апаратом і примиритися з тим, що самостійні незалежні слідчі будуть критично перевіряти й оцінювати матеріали, зібрані оперативно-розшуковими підрозділами та дізнавачами. І це об’єктивно, адже лише за допомогою слідчих є реальний вплив на ситуацію (бо вони мають право проводити найважливіші процесуальні дії).

Наслідки експерименту

Подібний експеримент був проведений і на теренах вже незалежної України. Так, наказом Міністерства внутрішніх справ України № 295 від 26 березня 2002 року “Про проведення експерименту з апробації нової системи підпорядкування слідчих підрозділів органів внутрішніх справ України” в період з 1 квітня по 31 грудня 2002 року проведений експеримент в ГУМВС, УМВС України в Автономній Республіці Крим в Київській області, Донецькій та Одеській областях, на період дії якого встановлена підпорядкованість слідчих підрозділів зазначених ГУМВС, УМВС по вертикалі.

Експеримент нової системи підпорядкування слідчих підрозділів ОВС був спрямований на зміцнення процесуальної самостійності та незалежності слідчого, підвищення його ролі та відповідальності за виконання дорученої справи.

Так, вказаним наказом було змінено порядок підпорядкування слідчих працівників. При цьому керівники центральних слідчих апаратів відповідних відомств мали повноваження щодо зарахування слідчих на роботу, їх звільнення, притягнення до дисциплінарної відповідальності. Перші заступники та заступники начальників центральних слідчих апаратів ГУМВС, УМВС та підпорядкованих їм підрозділів призначалися на посади та звільнялися з посад керівниками центральних слідчих апаратів за поданням відповідних керівників слідчих підрозділів. Таким чином, працівники слідчих підрозділів були виведені з підпорядкування начальників міськрайлінорганів внутрішніх справ – керівників органів дізнання, за якими залишалася лише функція організації взаємодії між слідчими та працівниками інших підрозділів міліції. Керівництво слідчими здійснювалось лише керівниками вищестоящих слідчих підрозділів.

У цілому експеримент на місцях проходив успішно і себе виправдав. Так, передача матеріалів дослідчої перевірки до слідчих підрозділів здійснювалась через секретаріат ОВС під контролем начальників органів та начальників слідчих підрозділів, що в переважній більшості позитивно позначилося на якості та повноті цих матеріалів, на ставленні органів дізнання до дотримання строків передачі матеріалів та кримінальних справ до слідчих підрозділів.

Запровадженими організаційними та практичними заходами вдалося значно поліпшити як кількісні, так і якісні показники роботи. За вказаний період на високому рівні забезпечено дотримання конституційних прав громадян при затриманні та обранні запобіжних заходів.

Також одним із важливих моментів проведення експерименту є збільшення питомої ваги кримінальних справ, у яких закінчено розслідування. Так, питома вага закінчених справ до тих, що знаходились у провадженні, склала 43,1 %, що на майже 5 % більше, ніж у 2001 році. У Криму ефективність слідства становила 51,9 % (проти 46,5 % у 2001 р.), у Донецькій області – 40,1 % (проти 37,3 %), Київській – 46,5 % (проти 43,9 %), Одеській – 42,7 % (проти 39,2 %). Збільшилась кількість направлених справ до суду, зокрема в Криму – на 23,6 %.

Зменшено кількість справ, зупинених за всіма підставами, у тому числі в Одеській області вдвічі (з 1218 до 648). Покращено якість досудового слідства. На додаткове розслідування прокурорами і судами повернуто на 33 % справ менше, а питома вага таких справ у загальному масиві направлених до суду склала 4,3 % проти 6,6 % у 2001 році.

Упраління по вертикалі

Отже, можна стверджувати, що «вертикальна» підпорядкованість слідчих підрозділів органів внутрішніх справ дозволить: забезпечити реальну процесуальну самостійність та незалежність слідчих ОВС; гарантувати дотримання прав і свобод, законних інтересів громадянина під час проведення досудового слідства. Підвищити рівень довіри населення до органів внутрішніх справ; покращити взаємодію слідчих та працівників органу дізнання у розкритті та розслідуванні злочинів, в першу чергу, завдяки незалежності слідчих при прийнятті процесуальних рішень, створення спільних слідчо-оперативних груп, забезпечення виконання в повному обсязі спільних, узгоджених планів оперативно-розшукових заходів та слідчих дій, доручень слідчого тощо; значно покращити якість досудового слідства та інші результати роботи слідчих у боротьбі зі злочинністю; зміцнити професійне ядро слідчого апарату МВС України, зупинити відтік досвідчених кадрів; унеможливити будь-які прояви посадових осіб місцевих органів влади та самоуправління вплинути на розслідування кримінальних справ, що на сьогодні є одним із актуальних питань з урахуванням заходів, які вживаються правоохоронними та іншими органами щодо протидії корупції; приблизити систему управління слідчих підрозділів органів внутрішніх справ до міжнародних стандартів та стати визначальним фактором для подальшого реформування досудового слідства.

Зважаючи на позитивний досвід у започаткуванні нової системи підпорядкування, Міністерством внутрішніх справ України активно опрацьовується питання щодо чергового проведення вже в найближчий час експерименту з апробації нової системи підпорядкування та управління органами досудового слідства ОВС – по вертикалі. На відміну від попередніх експериментів, цього разу до його участі приєднаються слідчі підрозділи ОВС всієї держави, що надасть можливість більш реально вибудувати централізовану систему слідчого апарату і зробити об’єктивний висновок про необхідність узаконення такої системи. Адже деякі «противники реформи» зазначали, що прийняти остаточне рішення про організацію роботи слідчих підрозділів на прикладі лише 4 регіонів держави неможливо. Частково з ними, можливо, й можна погодитися, адже недостатність об’єктів для апробації може мати й деякі похибки. Окрім того, при проведенні експериментів не були задіяні слідчі підрозділи ОВС західних регіонів держави, які мають свою специфіку в оперативній обстановці, ментальності населення тощо.

Заради збереження потенціалу слідчих

З цією метою, відповідно до наказу МВС від 15.06.2011 № 336 „Про проведення експерименту щодо апробації вертикальної системи підпорядкування слідчих підрозділів органів внутрішніх справ України”, подібний експеримент запроваджено на всій території держави, який триває з 01.07.2011 р. до 31.06.2011 р. Перші результати експерименту дають підстави стверджувати про його ефективність вже сьогодні.

Враховуючи зазначене, а також з метою повного усунення практики втручання органу дізнання (керівника міськрайліноргану внутрішніх справ) в організаційну та процесуальну діяльність слідчих і керівників слідчих підрозділів визнано, що другим етапом реформування слідчих підрозділів повинно бути створення Слідчого комітету МВС України на зразок слідчих комітетів, які функціонують у Російській Федерації та Республіці Казахстан, як найоптимальнішого кроку у завершенні реформування.

За такого реформування буде збережено існуючий потенціал слідчих підрозділів ОВС України, їх кадрове та матеріально-технічне забезпечення. У той же час буде не тільки усунено втручання органу дізнання в процесуальну діяльність слідчих та керівників слідчих підрозділів, а й суттєво покращиться взаємодія слідчих з підрозділами дізнання у розкритті й розслідувані злочинів, оскільки існуватиме паритетний баланс взаємовпливу цих служб відповідно до їхніх повноважень.

Реалізація всіх зазначених пропозицій не буде потребувати додаткового фінансування, оскільки нею передбачається лише структурна та організаційна перебудова вже існуючих слідчих підрозділів в системі органів внутрішніх справ України у межах затвердженої загальної чисельності МВС України.

Це нововведення повинно закріпитися не лише в відомчих нормативно-правових актах, а й на найвищому рівні – в новому КПК України, що надасть можливість слідчим повною мірою реалізовувати свої повноваження.

Важливість науково обгрунтованих норм

Наступним етапом після створення Слідчого комітету має бути передача слідчих підрозділів прокуратури та податкової міліції Слідчому комітету при МВС України. Зважаючи, що слідчі Служби безпеки України розслідують особливі категорії кримінальних справ, питання про передачу слідчих підрозділів органів безпеки повинно опрацьовуватися додатково в міру перетворення її на аналітично-інформаційний орган спеціального призначення.

Водночас функція досудового слідства за прокуратурою має бути залишена. Прокурор не повинен бути позбавленим права розслідування у кримінальних справах.

Не менш важливо також зазначити й про необхідність збереження штатної чисельності слідчих підрозділів. Так, у 2007 році законодавець вніс зміни до ст. 112 КПК, визначивши за слідчими ОВС обов’язок розслідування ряду злочинів, зокрема вчинених проти життя, здоров’я, статевої свободи та статевої недоторканості особи. Зазначене обумовлює збільшення навантаження на слідчих. Також на навантаження слідчих впливає необхідний для порушення кримінальної справи розмір матеріальної шкоди, завданої конкретним злочином. Порівняно з 2008 роком (907 грн 50 коп.) він зменшився у 2009 році до 60 грн 50 коп., у 2010 – до 86 грн 90 коп. і на цей час становить 94 грн 70 коп.

Протягом 2010 року в провадженні слідчих органів внутрішніх справ знаходилося 400 тис. кримінальних справ, з яких закінчено провадження в 184 тис., у тому числі 357 справах стосовно учасників організованих груп і злочинних організацій. У провадженні слідчих органів внутрішніх справ залишаються ще й справи минулих років, розслідування яких потребує витрати значної частини робочого часу. Так, середнє навантаження на одного слідчого ОВС у 2010 році становило 4,1 справи на місяць, що перевищує науково обґрунтовані норми й не сприяє якості слідства і ефективній протидії злочинності. Для якісного розслідування необхідним є введення 4146 додаткових посад слідчих.

Одначе збільшення штатної чисельності слідчих підрозділів за рахунок збільшення чисельності особового складу ОВС є недоцільним у зв’язку з соціально-економічною ситуацією в державі.

Ефективна новація

Зменшення навантаження на слідчих було б можливим шляхом прийняття рішення законодавцем про деяке розширення повноважень органів дізнання, оскільки нині вони не мають права притягати особу як обвинуваченого, виконувати вимоги статей 217 – 220 КПК, складати обвинувальні висновки, зупиняти провадження у справі на підставах, які передбачені пунктами 1, 2 ст. 206 КПК, закривати справу за п. 2 ст. 213 КПК тощо.

Крім того, відповідно до наказу МВС від 27.03.2009 № 137 ,,Про затвердження Інструкції з організації взаємодії органів і підрозділів внутрішніх справ України при документуванні, розкритті та розслідуванні злочинів, учинених проти життя та здоров’я особи”, а також спільної вказівки Генеральної прокуратури та Міністерства внутрішніх справ від 02.07.2007 № 65/630 ,,Про організацію виїздів на місце події злочинів про навмисні вбивства та інших злочинів проти особи”, проведення огляду місця вчинення тяжкого або особливо тяжкого злочину проти життя та здоров’я особи виконуючим обов’язки слідчого або штатним дізнавачем забороняється. Таким чином, коли у складі слідчо-оперативної групи чергує дізнавач, на місце вчинення зазначеної вище категорії злочинів завжди повинен виїжджати ще й слідчий.

З урахуванням викладеного МВС вже опрацьовано питання щодо ліквідації штатних підрозділів дізнання і передачі відповідної штатної чисельності (2577 посад) до слідчих підрозділів ОВС. 31.05.2011 міністром внутрішніх справ України підписано наказ № 266, яким внесено зміни до проектів штатів ОВС, передбачивши ліквідацію підрозділів штатного дізнання з передачею їх штатної чисельності до слідчих підрозділів.

Зазначене не потребує внесення змін до Закону України від 10 лютого 2002 року № 2925-III ,,Про загальну структуру і чисельність Міністерства внутрішніх справ України”.

Реалізація вказаних пропозицій не суперечить чинному законодавству, у тому числі і КПК України, оскільки в ньому не передбаченого такого суб’єкта кримінально-процесуальної діяльності, як штатний дізнавач і підрозділи штатного дізнання.

Така новація надасть можливість суттєво підвищити ефективність розслідування злочинів, що позволить на належному рівні забезпечувати конституційні права та свободи людини.

Теги: