Віктор ТИМОЩУК,
к.ю.н., заступник голови правління
Центру політико-правових реформ

Питання оплати адміністративних послуг створює проблеми як споживачам цих послуг, тобто громадянам та бізнесу, так і державі. Зокрема, для споживачів послуг проблемами є здебільшого надмірні фактичні розміри плати за адміністративні послуги, ускладнення процедури їх отримання (через «подрібнення» однієї послуги на кілька окремих платних послуг), постійна поява нових адміністративних послуг.
Для держави проблемою є неконтрольованість збирання та використання грошей за адміністративні послуги, що фактично має два наслідки. З одного боку, казна недоотримує кошти, які збираються різними суб’єктами надання цих послуг. З іншого боку, недобросовісні «діячі» від імені держави збагачуються на наданні адміністративних послуг і пов’язаних із ними послугах.

Зрозуміло, що все це також породжує проблеми зарегульованості приватного сектору, корупції, погіршення інвестиційного клімату в державі. Через безлад у законодавстві – закріплення норм щодо оплати послуг у сотнях нормативно-правових актів різного рівня та навіть у власних рішеннях суб’єктів господарювання – зі споживачів кошти можуть стягуватися без належних підстав або у необґрунтованих розмірах.

Держава протягом останніх років пропонувала певні кроки для вирішення цих проблем:

Ідеться, зокрема, про ліквідацію підприємств (суб’єктів господарювання), які надають адміністративні послуги, і покладення цих функцій насамперед на відповідні органи влади, та спрямування всіх коштів за адміністративні послуги до державного бюджету (в тому числі коштів підприємств, які надають такі послуги відповідно до закону).

Проте якихось відчутних зрушень ці рішення уряду поки не принесли. Очевидно, що проблема потребує більш системного підходу, але першочергово – ретельного аналізу її причин та пошуку оптимальних варіантів вирішення.

Причини виникнення проблем

На наш погляд, основними причинами існуючої ситуації щодо плати за адміністративні послуги є такі взаємопов’язані моменти. З одного боку держава в кризові 90-ті роки постійно недофінансовувала всі публічні сектори, в тому числі органи виконавчої влади. Відтак, багатьом з них було надано легітимну можливість самостійно «заробляти» кошти, в тому числі від надання платних послуг. Така спокуса призводила до постійної появи нових адміністративних послуг (дозволів, ліцензій, реєстрацій тощо) та пов’язаних з ними дій (погоджень, висновків), а також до так званих «переліків платних послуг» (за якими у споживачів кошти беруться за все, починаючи від продажу бланку звернення і його заповнення, і закінчуючи ламінуванням виготовленого документа). Більше того, зростають спокуси недобросовісного використання цих коштів, оскільки вони або надходять до спеціального фонду державного бюджету (а там фінансовий контроль значно менший), або взагалі використовуються на власний розсуд керівництвом численних державних підприємств (де-факто державою не контрольованих і перетворених на приватний бізнес окремих «діячів», в тому числі деяких вищих посадовців).

З іншого боку, особливо щодо органів місцевого самоврядування, держава в популістський спосіб встановила безоплатність багатьох адміністративних послуг, в тому числі в економічній сфері. У зв’язку з цим часто окремі етапи роботи віддаються комунальним (чи іншим) підприємствам, які так само неналежно контрольовані щодо встановлення та використання плати за свою роботу. Таким чином офіційно безоплатна адміністративна послуга насправді стає платною для споживача.

Існує й третя група послуг та підприємств, які взагалі жодних публічно-корисних функцій не виконують, будучи створені суто в рамках «посередницьких» (корупційних) механізмів для вимагання коштів у громадян та бізнесу.

Такій ситуації сприяє повний хаос у законодавстві. Критеріїв для визначення: платності/безоплатності послуг; обґрунтованих розмірів плати; суб’єктів, що надають адміністративні послуги, і ефективних механізмів контролю за ціноутворенням та використанням коштів – у цій сфері не існує. Ціна невирішення проблеми є очевидною. Громадяни й надалі потерпатимуть від надмірних поборів за адміністративні послуги та зарегульованості процедури їх надання. А кошти, зібрані за адміністративні послуги, і надалі будуть спрямовуватись не на покращення якості послуг, а неефективно та непрозоро (часто й неправомірно) використовуватимуться на власний розсуд надавачів послуг чи їх «покровителів». У той же час держава змушена постійно підвищувати видатки на органи влади.

Проблеми визначення та стягнення плати за адміністративні послуги

Питання оплати адміністративних послуг створює проблеми насамперед споживачам послуг (громадянам та бізнесу). Ідеться, зокрема, про здебільшого надмірні фактичні розміри плати за адміністративні послуги, а також ускладнення процедури їх отримання (через «подрібнення» однієї послуги на кілька окремих платних послуг). Споживачі послуг, як правило, не знають юридичних підстав, на яких збирається плата. Зручного й прозорого доступу до актів, що затверджують порядок та розмір плати за адміністративні послуги, немає, особливо якщо йдеться про акти центральних органів виконавчої влади, інші підзаконні акти чи рішення суб’єктів господарювання.

Оскільки споживач може не розуміти, яка сума коштів і за надання якої послуги ним має сплачуватися, працівники суб’єктів надання послуг мають можливість вводити в оману громадян щодо порядку та розмірів оплати. Особливо це поширено щодо «платних послуг» відповідно до «переліків», затверджених Кабінетом Міністрів України. Тож на практиці часто повна плата за адміністративні послуги де-факто перевищує офіційно встановлену у рази (наприклад, за закордонний паспорт громадяни сплачують різних платежів на суму понад 500 грн замість законних 170 грн державного мита).

Концентрація господарських послуг в руках органів виконавчої влади чи підпорядкованих їм підприємств також є негативом, оскільки такий монополізм публічної адміністрації (і її структур) використовується для «заробляння» за рахунок громадян. Наприклад, у 2005–2006 роках водіїв фактично зобов’язували придбавати пластикові тримачі для талонів техогляду. Громадяни змушені були їх купувати за 11 грн при собівартості 90 коп Те ж саме стосується структур, які виготовляли паспорти, номерні знаки тощо. Гіперприбутковість такого «бізнесу» в багатьох випадках вражає. Наприклад, лише за згадані тримачі було стягнуто з громадян понад 18 млн грн. А вартість ряду послуг санітарно-епідеміологічної служби протягом 2004 року зросла в 10 і більше разів, і рентабельність платних послуг санітарно-епідеміологічної служби у деяких регіонах складала понад 1000 процентів.

Часто трапляються випадки, коли навіть законодавчо встановлені розміри плати за адміністративні послуги є непропорційними до тих затрат часових та трудових ресурсів, які витрачаються на надання конкретної адміністративної послуги. Наприклад, у Декреті Кабінету Міністрів України «Про державне мито» передбачається, що за видачу паспорта громадянина України справляється плата в розмірі одного неоподаткованого мінімуму доходів громадян, тоді як за видачу паспорта громадянина України для виїзду за кордон – десять неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Хоча очевидно, що затрати органу влади на надання цих двох однопорядкових послуг не відрізняються у десять разів.

На вищезазначеному прикладі також чітко прослідковуємо те, що плата за надання адміністративних послуг часто встановлюється з метою отримання додаткових публічних доходів. При цьому даний підхід нерідко застосовується до адміністративних послуг, які є життєво необхідними для громадян й отримання яких не пов’язане з економічною діяльністю.

Нині в кращому випадку певним орієнтиром для встановлення ціни послуг є собівартість їх надання. Проте при визначенні розмірів адміністративного збору потрібно враховувати ще й інші критерії, а не лише собівартість. Адже, наприклад, деякі послуги надаються здебільшого неповнолітнім особам, які не мають власних доходів (як-от видача паспортів).

Надмірність плати за адміністративні послуги породжується також тим, що часто суб’єкти їх надання встановлюють розміри плати за надання адміністративних послуг самі для себе. Крім того, у процесі отримання адміністративної послуги споживачам нерідко у «добровільно-примусовому» порядку нав’язують послуги господарського характеру (ламінування документів, копіювання тощо). Також беруться кошти за дії, які повинні взагалі виконуватися безплатно (надання бланків документів, консультаційної допомоги тощо). Наприклад, спільним наказом МВС, Мінфіну та Мінекономіки «Про затвердження Розмірів плати за надання послуг органами та підрозділами Міністерства внутрішніх справ та Порядку їх справляння» від 05.10.2007 № 369/1105/336 передбачається оплата надання консультаційної допомоги, довідкових та інформаційних матеріалів з питань реєстраційно-екзаменаційної діяльності МВС із розрахунку 23 гривні за одну годину консультації або за один комплект довідково-інформаційних матеріалів, а за надання консультацій та матеріалів щодо оформлення документів з питань дозвільної системи – 9 гривень. Нерідко на практиці такі послуги фактично і не надаються конкретному споживачеві, а ці норми лише використовуються для легального отримання коштів.

Разом із тим розмір плати за адміністративні послуги буває надмірним і в тому разі, коли плата справляється за надання адміністративних послуг у відсотковому відношенні до кошторисної вартості об’єкта. І в цій частині зміни в законодавстві (постанова КМУ №915 від 11.10.2010) про заборону справляння плати за надання адміністративних послуг у відсотковому відношенні до кошторисної вартості об’єкта – ще потребують належної імплементації та виконання.

Вітчизняному законодавцю також притаманно встановлювати навмисно завищені розміри плати за виготовлення адміністративних актів, які були втрачені, знищені або пошкоджені. Але ж насправді встановлення такої плати межує із стягненням штрафу. Наприклад, відповідно до згаданого спільного наказу МВС, Мінфіну та Мінекономіки від 05.10.2007 № 369/1105/336 повторна видача окремих дозвільних документів замість утрачених – розраховується з коефіцієнтом п’ять до вартості визначених послуг.

Неефективність використання (адміністрування) коштів, що отримуються за адміністративні послуги

За деякими офіційними даними станом на середину жовтня 2010 р. в Україні функціонувало понад 10 тис. лише державних підприємств при міністерствах та інших центральних органах виконавчої влади. При цьому гроші за надавані послуги залишаються на рахунках таких підприємств і до бюджету не доходять. Зазначена практика є негативною із низки причин. Зокрема, відсутність державного контролю за коштами від наданих послуг послаблює дисципліну керівництва органів і підприємств, що сприймають ці кошти в якості додаткового джерела матеріального забезпечення, яке може бути довільно використане навіть на особисті потреби. Наприклад, за даними Рахункової палати, державні підприємства, що належать до сфери управління МВС та надають платні адміністративні послуги, впродовж 2010 р. систематично фінансували міністерство та його територіальні підрозділи й перераховували йому кошти як благодійну допомогу. Проте кошти, отримані підприємствами від оплачених населенням послуг дозвільної системи, паспортної служби, виготовлення бланків, використовувалися не для забезпечення правоохоронної діяльності. Значна частина «благодійних надходжень» спрямовувалася на створення комфортних умов для керівництва: придбання автомобілів, обладнання, комп’ютерної техніки, ремонт офісних приміщень, проведення урочистих заходів тощо.

Незважаючи на численні ініціативи уряду щодо припинення діяльності підприємств, які надають адміністративні послуги, а також відкриття збереженими підприємствами рахунків у Держказначействі, ситуацію не вдається переломити. Зокрема, підприємства – надавачі послуг або взагалі ігнорують приписи щодо відкриття рахунків у Держказначействі (для перерахування плати за адмінпослуги), або ж і надалі в якості основних рахунків використовують рахунки, відкриті у комерційних банках.

За визнанням урядовців, сьогодні держпідприємства вважаються особистим дохідним бізнесом чиновників високого рангу, дозволяють нараховувати законні премії та компенсації, фінансувати будь-які не передбачені бюджетом особисті витрати й благоустрої. … Завдання Кабміну позбавити небюджетні підприємства права надавати державні платні послуги виконало… всього одне відомство — Державне агентство лісових ресурсів… На цей час, за даними Мінекономіки, всупереч постанові Кабміну від 5 січня, платні адмінпослуги продовжує надавати підприємство Держкомзему — «Центр державного земельного кадастру». Через нього йдуть десятки мільйонів за реєстрацію земельних ділянок, нерухомості, договорів оренди тощо. Усі гроші цього підприємства оминають бюджет. «Злісним порушником є також Міністерство юстиції <…> — підприємство «Інформаційний центр» одержує десятки мільйонів надходжень, вносячи записи та видаючи висновки з державних реєстрів. На рахунку Держказначейства в «Інформцентру» значаться» 0 грн 0 коп (Бутусов Ю. Дерегуляція: не так швидко робиться, як мовиться… «Дзеркало тижня.Україна. – 01.04.2011. – 12).

Продовження читайте у газеті “Юридичний вісник України” № 26 (834) від 25 червня 2011 року

Теги: