Деякі пропозиції щодо вдосконалення проекту Закону «Про обіг земель сільськогосподарського призначення»

 20 липня поточного року Кабінет Міністрів України вніс на розгляд Верховної Ради України довгоочікуваний законопроект — «Про обіг земель сільськогосподарського призначення». Саме з його прийняттям передбачається настання ще однієї довгоочікуваної події — скасування мораторію на продаж сільськогосподарських земель, який діє «безпросвітно» в Україні більше 10 років і встиг надокучити як тим, кого при допомозі мораторію хотіли захистити від стихії ринку — селян, так і тим, хто їм такий «захист» надав — представникам влади різних рівнів, кольорів та регіонів.

Законопроект з’явився не зненацька. Вперше його побачили 5 квітня 2013 р. на офіційному сайті Державного агентства земельних ресурсів України, яке розробило його за дорученням Уряду та винесло на обговорення громадськості.

Слід відмітити, що громадськість не залишила законопроект без уваги. В численних публікаціях, на круглих столах, по радіо і телебаченню політики, посадовці, представники громадських організацій, інші фахівці і експерти висловили широкий спектр думок з багатьох положень законопроекту. Слід сказати, що Держземагентство певною мірою відреагувало на зауваження громадськості. Протягом періоду з 5 квітня по 20 липня 2013 р. робочою групою Мінагрополітики, в якій провідну роль відігравали представники Держземагентства, були «напрацьовані» ще два варіанти проекту Закону України «Про обіг земель сільськогосподарського призначення». Втім варто зазначити й те, що відмінності між цими варіантами законопроекту «мікроскопічні»: їх базові положення залишалися незмінними і врешті решт зафіксовані у зареєстрованому у Верховній Раді України законопроекті. На жаль, розробники законопроекту скоріше «тримали глуху оборону», ніж намагалися внести новації, які пропонувалися фахівцями. Тому народним депутатам України доведеться розгадувати досить непрості юридичні ребуси, закладені у «тіло» законопроекту ще при його «народженні».

Одним із таких ребусів є положення про коло осіб, які матимуть право набувати у власність земельні ділянки сільськогосподарського призначення. Зареєстрованим у Верховній Раді України законопроектом передбачається це коло істотно переформатувати, надавши пріоритет суб’єктам публічного права. Так, згідно з ст. 5 законопроекту, покупцями земельних ділянок сільськогосподарського призначення та прав на них можуть бути держава в особі органів виконавчої влади, територіальні громади в особі сільських, селищних, міських рад, державний земельний банк та громадяни України. Отже, з числа суб’єктів приватного права лише громадяни  України зможуть набувати у власність земельні ділянки сільськогосподарського призначення. Юридичні особи приватного права, як бачимо, виключені з числа набувачів сільськогосподарських земель у власність.

Слід відмітити, що відповідно до Земельного кодексу України (ст. 22 та інші) земельні ділянки сільськогосподарського призначення поділяються на дві основні групи: ділянки, призначені для підсобного (некомерційного) користування громадян (землі для садівництва, сінокосіння, випасання худоби, ведення особистого селянського господарства) та ділянки, призначені для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, які включають землі, надані фермерським господарствам та іншим сільськогосподарським підприємствам для зайняття аграрним підприємництвом. Першу групу земельних ділянок сільськогосподарського призначення громадяни України можуть набувати, маючи, як кажуть, лише український паспорт. Що стосується другої частини таких земель – земель, які надаються для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, то для набуття права на використання таких земель, крім українського паспорта, громадянину України слід мати ще й спеціальний правовий статус – статус суб’єкта підприємницької діяльності.

Такий статус громадянин України може отримати у двох правових формах: у форму суб’єкта підприємницької діяльності без створення юридичної особи (приватний підприємець) та у формі фермера. Що стосується набуття статусу приватного підприємця, то цей статус є мало затребуваним у сфері аграрного підприємництва. Справа в тому, що успішність ведення сільськогосподарського виробництва залежить від багатьох факторів і вважається видом діяльності, пов’язаним з природними (кліматичними) та іншими ризиками та, відповідно, з виникненням заборгованостей. У випадку їх непогашення суд для задоволення позовів кредиторів може звернути стягнення на все майно приватного підприємця, включаючи не лише землю та інші засоби виробництва, а й житловий будинок, легковий автомобіль тощо. Саме тому громадяни України «не горять» бажанням займатися аграрним підприємництвом у статусі приватного підприємця.

 Більш привабливим для громадян України правовим статусом для зайняття підприємницькою діяльністю у сфері сільського господарства є статус фермера. Основним законодавчим актом, який регламентує діяльність громадян-фермерів, є Закон України «Про фермерське господарство». Згідно з цим Законом, фермерське господарство є формою підприємницької діяльності громадян із створенням юридичної особи, які виявили бажання виробляти товарну сільськогосподарську продукцію, займатися її переробкою та реалізацією з метою отримання прибутку на земельних ділянках, наданих їм для ведення фермерського господарства, відповідно до закону. Фермерське господарство може бути створене одним громадянином України або кількома громадянами України, які є родичами або членами сім’ї, відповідно до закону.

Однак, обов’язковою передумовою створення фермерського господарства є отримання громадянином України у власність або користування земельної ділянки з цільовим призначенням для ведення товарного сільськогосподарського виробництва. По суті, за законодавством України фермерське господарство є єдиним видом юридичних осіб, передумовою створення яких є отримання громадянином-засновником права на сільськогосподарську землю. Очевидно, саме на таку модель аграрного господарювання орієнтувалися розробники законопроекту, передбачаючи в ньому, що єдиним суб’єктом приватного права, які можуть набувати землі для ведення товарного сільськогосподарського виробництва у власність, є громадяни України.

В чому полягає причина негативного ставлення розробників законопроекту до юридичних осіб як суб’єктів права власності на землі сільськогосподарського призначення. Як випливає з пояснювальної записки до законопроекту, ця причина … чисто патріотична. В її основі лежать побоювання, що набуті юридичними особами у власність сільськогосподарські земельні ділянки можуть перейти у фактичну власність іноземців (іноземних громадян, осіб без громадянства та іноземних юридичних осіб) шляхом відчуження корпоративних прав. Дійсно, випадки придбання іноземцями корпоративних прав українських юридичних осіб є непоодинокими, і така практика не суперечить законодавству України.

Ми повністю поділяємо позицію розробників законопроекту про те, що допускати іноземних громадян до купівлі земель в Україні поки що не можна, оскільки середній рівень доходів у нас значно нижчий, ніж у європейських та інших розвинутих країнах. Зрозуміло, що у такому випадку майже вся земля стане власністю більш платоспроможного іноземного інвестора. Небезпека, що іноземці скуплять більшість українських сільгоспугідь, є цілком реальною.

Однак, чинне законодавство України передбачає створення і функціонування й таких юридичних осіб, корпоративні права яких не можуть ні за яких обставин переходити до іноземців. До таких юридичних осіб відносяться фермерські господарства. Згідно з ч. 2 ст. 1 цього Закону, фермерське господарство може бути створене одним або кількома громадянами України, які є родичами або членами сім’ї. Отже, обмеження кола засновників і членів фермерського господарства означає, що громадянин-фермер має право відчужити фермерське господарство виключно іншому громадянину України (громадянам України). Відповідно перехід корпоративних прав на фермерське господарство до іноземців вважатиметься грубим порушенням законодавства України. Саме тому фермерське господарство як особливий вид юридичних осіб не використовується у різних «фінансових пірамідах» та інших шахрайських схемах набуття земельних прав. Таким чином, включення фермерських господарств як юридичних осіб до числа осіб, які можуть набувати у власність земельні ділянки сільськогосподарського призначення, не створюватиме можливостей для опосередкованого набуття таких земель у власність іноземцями.

А може, розробники законопроекту не помилилися, виключивши фермерські господарства та інші юридичні особи з числа набувачів сільськогосподарських земель у власність? Давайте проаналізуємо юридичну модель фермерського господарювання. Слід, перш за все, пам’ятати, що законодавство про фермерське господарювання виділяє двох його основних суб’єктів: фермера як засновника (голову) фермерського господарства та фермерське господарство як створену ним юридичну особу. За законодавством України засновник фермерського господарства та фермерське господарство є різними, самостійними суб’єктами права, хоча між ними існує й тісний юридичний зв’язок.

На наш погляд, у чинну правову модель фермерського господарювання закладений істотний недолік, який можна охарактеризувати як «розрив» фермерського господарства як єдиного майнового комплексу між двома власниками. Так, право на землю для ведення товарного сільськогосподарського виробництва – основний засіб фермерського господарювання – належить громадянину-засновнику фермерського господарства, а інші засоби аграрного виробництва – корівники, інші виробничі споруди, сільськогосподарська техніка тощо – перебувають «на балансі» фермерського господарства як юридичної особи. Простіше кажучи, є власністю фермерського господарства. Тому після створення будь-яке фермерське господарство як юридична особа господарює на чужій землі – землі, яка належить, не фермерському господарству, а його засновнику. При цьому право на використання землі фермера виникає у створеного ним фермерського господарства не на підставі договору між цими особами, а в силу Закону «Про фермерське господарство». Натомість не лише засоби аграрного виробництва, а й доходи від його ведення є власністю фермерського господарства як юридичної особи.

Слід відмітити, що зазначений  «розрив» фермерського господарства як єдиного майнового комплексу між двома власниками криє в собі низку небезпек юридичного характеру, які не проявляли себе через дію мораторію на відчуження сільськогосподарських земель. Так, наприклад, якщо законопроект набуде чинності закону без змін його положень, то може виникнути, наприклад, така ситуація. Фермерське господарство створене, успішно господарює, отримало чималий дохід, сконцентрований на рахунках фермерського господарства як юридичної особи і виявило намір збільшити площу використовуваних сільгоспугідь шляхом придбання у власність додаткової ділянки. Однак, придбати додаткову землю має право не фермерське господарство, а його засновник – громадянин України. А гроші на придбання землі є власністю фермерського господарства. Що має в такому випадку робити громадянин-фермер? Він має зняти гроші з рахунку фермерського господарства і придбати додаткову земельну ділянку на своє ім’я: адже за законопроектом тільки громадяни України можуть набувати сільськогосподарські землі у власність. Однак, при знятті відповідної суми коштів з рахунку фермерського господарства для оплати придбання землі громадянин створить для себе неприємне податкове зобов’язання: адже оплата за рахунок коштів фермерського господарства вартості землі громадянина дорівнюватиме отриманню цим громадянином оплати праці чи інших доходів, які згідно з Податковим кодексом України оподатковуються за ставкою 15 або 17 відсотків. Отже, вкладаючи чесно зароблені фермерським господарством гроші у придбання землі як засобу виробництва, громадянин має сплатити податок як податок з коштів, що використовуються для власних потреб.

Маємо відмітити, що скоріше за все громадянин-фермер ніяких податків не платитиме. Він «всього-навсього» не вестиме повного обліку вирощеного урожаю та отримуватиме доходу готівкою, яка «не оприходуватиметься» фермерським господарством як юридичною особою. Отже чинна редакція законопроекту штовхає фермерів діяти в обхід закону.

І це не єдиний недолік,який випливає з законопроекту. Якщо його не змінити, то в перспективі у фермерів виникнуть проблеми із отриманням фермерським господарством кредитів під заставу землі, відчуженням фермерського господарства як єдиного майнового комплексу тощо.

На наш погляд, вихід з закріпленого у законопроекті «правового лабіринту» можна віднайти на основі наділення фермерських господарств як юридичних осіб статусом суб’єкта права власності на землі сільськогосподарського призначення та надання громадянам України, які є їх засновниками, права передавати такі землі до складеного капіталу фермерських господарств.

Слід зазначити, що формула фермерського господарства є прийнятною для тих громадян України, які одноосібно створюють фермерське господарство, а також тих з них, які перебувають у родинних відносинах і набувають у ньому статусу членів.

Однак, якщо два чи більше громадян України, які не є родичами, то вони не мають права створити фермерське господарство, аби господарювати разом. Навряд чи це є справедливим. На наш погляд, цей недолік законодавства можна усунути шляхом надання права на створення сільськогосподарських юридичних осіб і двом чи більше громадянам України, які не перебувають у родинних стосунках, які виявляють бажання спільно господарювати на землі. Такі громадяни могли б створити іншу, ніж фермерське господарство, сільськогосподарську юридичну особу з правом набуття земель сільськогосподарського призначення у власність за умови прийняття Закону України «Про сільськогосподарські підприємства», яким буде встановлено, що засновниками сільськогосподарської юридичної особи (товариства з обмеженою відповідальністю, сільськогосподарського виробничого кооперативу тощо) можуть бути виключно громадяни  України. Отже, у випадку включення таких сільськогосподарських підприємств до числа осіб, які можуть набувати землі сільськогосподарського призначення у власність, іноземці не зможуть набувати корпоративні права таких підприємств та отримувати контроль над належними цим підприємствам землями.

Павло КУЛИНИЧ,

                                               доктор юридичних наук,

                                               завідувач відділу проблем

аграрного, земельного та екологічного права

                                                                                                           Інституту держави і права НАН України