Хронологія падіння бюджетної системи або як держбюджет втрачав функцію підтримки економіки
Хронологія падіння бюджетної системи або як держбюджет втрачав функцію підтримки економіки
Інститут суспільно-економічних досліджень підготував для ЛІГА.net цикл публікацій під умовною назвою Ідеальний держбюджет-2017. У першій частині експерти інституту пропонують зануритися в історію і розібратися, чому держбюджет втратив функцію інструменту економічного розвитку.
Щоб відповісти на це питання, необхідно згадати історію бюджетної системи України. В цілому цей процес можна розділити на три етапи.
На першому етапі (до 2002 року) держава сформувала основи і головний методологічний фундамент, на якому бюджетна система базується і в даний час: був прийнятий перший Бюджетний кодекс, сформована нова система міжбюджетних відносин, створено Державне казначейство, а вітчизняна бюджетна система інтегрувалася в міжнародну систему збору і поширення інформації. Очікувалося, що створення цього фундаменту дасть можливість використовувати бюджет і бюджетну систему як дієвий інструмент економічного і суспільного розвитку. Однак подальша історія значною мірою зруйнувала досягнення першого етапу. Що ж трапилося?
На другому етапі розвитку бюджетної системи (2003-2008 рр.), Коли Україна перебувала в стадії економічного зростання і спостерігалося збільшення дохідної частини бюджету, відбулася переорієнтація з інвестиційної моделі розвитку на споживчу. Тобто створені в цей час бюджетні інструменти для стимулювання економічного зростання – програмно-цільовий метод, бюджети розвитку, програми підтримки окремих галузей економіки (сільське господарство, промисловість) – не були використані для інвестиційного розвитку.
На третьому етапі (з 2009 року) Україна, опинившись в лещатах економічної кризи і військових дій на сході країни, практично змушена була використовувати бюджетну політику в першу чергу для забезпечення фінансової стабілізації. Тобто цей етап характеризується деградацією фінансової системи в цілому і бюджетний системи України зокрема, а також відтворенням проблем минулого, які вже були вирішені завдяки реформам, проведеним на попередніх етапах.
У цей період був прийнятий новий Бюджетний кодекс, затверджено Стратегію розвитку системи управління державними фінансами, зроблені перші кроки в сфері децентралізації (переглянута система міжбюджетних трансфертів, на місцевий рівень передані деякі види доходів). Але вони, на жаль, не змогли кардинально вирішити ключові проблеми державних фінансів – їх розбалансованість і гальмівний вплив фіскальних інструментів на економічний розвиток. Як приклад, розмір державного боргу на кінець 2015 року досяг майже 80% ВВП.
Україна практично втратила доступ до ринкових інструментів запозичень на міжнародних ринках (не рахуючи проведених запозичень під гарантії уряду США) і може отримувати фінансування тільки від міжнародних фінансових організацій та інших державних утворень. Це суттєво послаблює і без того обмежену незалежність країни у формуванні її власної економічної політики.
Чому бюджетна політика втратила функцію інструменту економічного розвитку? Можна виділити кілька ключових причин.
1. Фіскальна політика (формування доходів, витрат і дефіциту бюджету) стала засобом виключно політики фінансової стабілізації, а не розвитку. Надмірно жорстке обмеження витрат практично по всіх статтях бюджету стало однією з причин продовження економічного спаду, скорочення експортних надходжень, інвестицій та споживання. Структура як дохідної, так і видаткової частин бюджету є наслідком випадкових політичних рішень, а не результатом політики реформ.
2. Змішування функціонального і програмно-цільового методів бюджетування призвело до безконтрольного планування бюджету та його виконання. Якщо поточний (на стадії оплати рахунків) і наступний (перевірка вже проведеної фінансової операції) види фінансового контролю погано, але працюють, то попередній контроль (оцінка доцільності та обґрунтованості на стадії формування бюджету, підготовки бюджетних програм і кошторисів) практично відсутня.
3. Постійні експерименти з податковою системою і невдалі спроби децентралізації державних фінансів, зростання корупції при витрачанні бюджетних, в тому числі інвестиційних коштів, нереформованість бюджетної сфери та системи соціальних трансфертів привели до дисбалансу фіскальної системи в цілому і загрозливого зростання державного боргу. Спроби іноземних партнерів через програми допомоги відновити збалансованість і стійкість державних фінансів мають справу з ослабленою інституційної та кадрової спроможністю бюджетної системи.
Кульмінацією деградації стає нехтування процедурами розробки і прийняття проекту державного бюджету: держбюджет приймається практично в кінці року, без належного розгляду та аналізу його положень. І навіть бюджетний процес 2017 року розпочався з його порушення – Основні напрями бюджетної політики на 2017 рік парламент не розглядав.
Таким чином, спочатку потужна, створена для реформ і економічного зростання, система державних фінансів України поступово перетворилася в пасивне доповнення до політично врегульованою і економічно слабкій системі державного управління. Як результат, довіра як пересічних громадян, так і підприємців до бюджетної політики як до одного з основних інструментів політики уряду залишається на низькому рівні.
Автори: Анатолій Максюта, Ярослав Жаліло, Антоніна Дешко,
Інститут суспільно-економічних досліджень
